treaty-of-westphalia

“Ugovori su isto što i ruže ili mlade devojke. Oni traju dokle traju.”

(Šarl de Gol)

 

I

Dvanaest otvorenih pravnih pitanja

Penkalo

Negde otprilike od sredine prošle godine, u domaćoj i međunarodnoj javnosti sve češće se pominje pojam tzv. “pravno obavezujućeg sporazuma” (u daljem tekstu, ovaj dokument ćemo označavati skraćenicom POS) koji bi trebalo da zaključe Republika Srbija i Republika Kosovo kako to formulišu kosovski Albanci, ili Republika Srbija i Privremene institucije samouprave na Kosovu i Metohiji, kako to formuliše srpska strana, ili Beograd i Priština, kako to formuliše Evropska unija.

Bez obzira na ovaj pomalo patetični galimatijas oko istih ugovornih strana koje jedna drugu uporno nazivaju različitim imenima, sam termin POS ulazi iz diplomatskih (a i nekih drugih) kancelarija i sa naslovnih strana novina i u zvanične dokumente. Njegova sadržina još uvek nije određena (ili, da budemo precizniji: nije saopštena javnosti). U daljem tekstu bavićemo se ovim dokumentom nezavisno od toga šta bi u njemu tačno pisalo: o tome, ionako, sva tri učesnika u ovom procesu imaju različita mišljenja i različite interese. Neka od tih mišljenja su samo zablude a neka samo očekivanja, isto kao što su i neki interesi samo pravne ili političke fikcije – ali sve te nedoumice najbolje potvrđuje našu početnu hipotezu: o POS ne pregovaraju samo oni koji se još nisu dogovorili kako se zovu, već i oni za koje taj dokument sve više predstavlja sasvim različite stvari.

Dakle, pokušaćemo da analiziramo međunarodnopravne i ustavnopravne aspekte POS na jedini način na koji to u ovom trenutku možemo – hipotetički – dakle ako bi takav dokument, u nekom trenutku, u nekoj formi i sa nekom sadržinom, bio zaključen.

Razmotrićemo, u tom smislu, dvanaest ključnih pravnih pitanja:

  1. Koji pravni režimi se trenutno primenjuju na Kosovu – u odnosu na teritoriju obuhvaćenu tim geografskim pojmom i u odnosu na ljude koji tamo žive?
  2. Kakav je pravni status Republike Kosovo u periodu 2008-2018?
  3. Kako je na pravni status Kosova uticalo savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde iz 2010. godine?
  4. Kakva je pravna priroda tzv. Briselskog sporazuma i šta možemo da zaključimo iz postupaka koji su povodom ovog dokumenta vođeni pred ustavnim sudovima Srbije i Kosova u 2013. i 2014. godini?
  5. Koje međunarodnopravne posledice bi proizvelo eventualno zaključenje POS?
  6. Da li je za POS primenljiv tzv. “model dve Nemačke” iz 1972. godine?
  7. Koje bi bile pravne posledice eventualne razmene teritorija?
  8. Koje pravne posledice bi zaključenje POS moglo da ima po eventualno članstvo Republike Kosovo u Ujedinjenim nacijama?
  9. Koje pravne posledice bi zaključenje POS imalo po ustavnopravni poredak Republike Srbije?
  10. Kakve bi bile krivičnopravne implikacije eventualnog zaključenja POS mimo ustavom propisane procedure?
  11. Kakve su moguće opcije u pogledu izjašnjavanja građana Republike Srbije o ovom pitanju na eventualnom referendumu?
  12. Koji bi međunarodni pravni lekovi ostali na raspolaganju Republici Srbiji posle eventualnog zaključenja POS ako bi želela njegovo poništenje?

II

Tri paralelna pravna režima

images (16)

U pravnom smislu, slučaj Kosova i Metohije je tipičan primer teritorije na kojoj se odjednom, uporedo i u različitoj meri primenjuje više pravnih režima pri čemu je svaki od tih režima, u različitim vremenima, uspostavio drugi suverenitet.

a) Pravni režim Republike Srbije

Republika Srbija, kao pravna sledbenica Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS/Jugoslavije, republikanske Jugoslavije i Državne zajednice Srbije i Crne Gore, primenjuje svoj pravni režim, koji je fiksiran nekoliko puta, a poslednji put donošenjem Ustava Republike Srbije 2006. godine, čiji je tekst dostupan ovde:

https://www.paragraf.rs/propisi/ustav_republike_srbije.html

Sastavni deo pravnog režima Republike Srbije na Kosovu i Metohiji su i jedan podzakonski akt Vlade i jedna rezolucija Narodne skupštine:

  • Odluka Vlade Republike Srbije o poništavanju protivpravnih akata privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji i proglašenju jednostrane nezavisnosti (“Službeni glasnik RS”, broj 18/08) od 18. februara 2008. čiji je tekst dostupan ovde:

http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/reg/viewAct/5d99c257-7fbe-4939-8ff8-097343f3a023

  • Rezolucija Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama na Kosovu i Metohiji (“Službeni glasnik RS”, broj 4/13),  od 13. januara 2013. godine, dostupna ovde:

http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/akta_procedura/2013/64-12Lat.pdf

Međutim, sastavni deo pravnog režima Republike Srbije, koji bi se primenjivao na Kosovu i Metohiji, trebalo je da bude i tzv. “posebni zakon” kojim bi se uredila “suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija” a koji bi bio donet “po postupku predviđenom za promenu Ustava” (član 182 stav 2 Ustava). Ovaj zakon – neka vrsta ustavnog zakona – nije, međutim, donet: ne samo da nije donet u roku predviđenom članovima 15 i 16 Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (31. decembar 2008. godine) već ni bilo kada kasnije.

Činjenica da je Republika Srbija sama propustila da donese akt ustavnog ranga, koji je predvidela sopstvenim ustavom kao dopunski izvor prava u pogledu Kosova i Metohije objektivno je narušila njen položaj kako u raspravi pred Međunarodnim sudom pravde 2008-2010 (videti šire odeljak IV) tako i u Briselskim pregovorima 2010-2013 (videti šire odeljak V).

b) Pravni režim Republike Kosovo

Republika Kosovo, kao jednostrano proglašena državna tvorevina, primenjuje sopstveni pravni režim čiji je temelj Deklaracija o nezavisnosti usvojena 17. februara 2008. godine. Original deklaracije napisan je na albanskom jeziku, a verzija teksta na engleskom jeziku dostupna je ovde:

http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7249677.stm

Na osnovu deklaracije, usvojen je Ustav Republike Kosovo koji je stupio na snagu 15. juna 2008. godine, a čiji je tekst (verzija na srpskom jeziku) dostupan ovde:

http://www.kryeministri-ks.net/repository/docs/Ustav1.pdf

Ovim pravnim režimom detaljnije ćemo se baviti u daljem tekstu, kada budemo analizirali u kojoj meri Republika Kosovo ispunjava međunarodnopravne kriterijume da bude smatrana suverenom državom (videti šire u odeljku III, tačka c).

c) Pravni režim tzv. međunarodne zajednice

Međunarodna zajednica ima i svoj sopstveni pravni režim, potpuno odvojen od prethodna dva i neposredno zasnovan na Povelji Ujedinjenih nacija (dostupna ovde):

http://www.tuzilastvorz.org.rs/upload/Regulation/Document__sr/2016-05/povelja_un_lat.pdf)

Pored Povelje, kao opšteg akta, međunarodni pravni režim na Kosovu funkcioniše i na nizu pojedinačnih akata, od kojih su najvažniji:

1. Rezolucija Saveta bezbednosti UN 1244 (1999), dostupna ovde (verzija na engleskom jeziku):

https://undocs.org/S/RES/1244(1999)

2. Vojno tehnički sporazum zaključen između vlasti SR Jugoslavije i Republike Srbije i međunarodnih snaga za bezbednost (KFOR) potpisan u Kumanovu, 9. juna 1999. godine, dostupan ovde (verzija na srpskom jeziku):

http://www.vostok.rs/sajt/doc/Kumanovskisporazum.pdf

3. Uredba Specijalnog predstavnika Generalnog sekretara UN broj 1999/1 od 25. jula 1999. godine “O ovlašćenjima privremene administracije na Kosovu”, kojom je predviđeno da je “sva zakonodavna i izvršna vlast na Kosovu, uključujući i administraciju pravosuđa” u rukama UNMIK, a da je vrši Specijalni predstavnik Generalnog sekretara UN. Tekst ove uredbe (na engleskom jeziku) čitalac može da nađe ovde:

http://www.unmikonline.org/regulations/1999/re99_01.pdf

4. Ustavni okvir za privremenu samoupravu koji je doneo Specijalni predstavnik Generalnog sekretara UN svojom uredbom broj 2001/9 od 15. maja 2001. godine, i kojim su uspostavljeni okviri zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, dostupan ovde (verzija na srpskom jeziku):

https://www.kuvendikosoves.org/common/docs/FrameworkPocket_SRB_Dec2002.pdf

5. Savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde od 22. jula 2010. godine, dostupno ovde (verzija na engleskom jeziku):

http://www.icj-cij.org/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-00-EN.pdf

Konačno, međunarodni pravni režim na Kosovu obuhvata i niz drugih pojedinačnih akata UN, njenih specijalizovanih organa i agencija koje funkcionišu na teritoriji Kosova, kao i akata Evropske unije.

Srbija i Kosovo, kao dve paralelne jurisdikcije koje se primenjuju na istoj teritoriji, do sada su uzajamno apsolutno isključivale jedna drugu, ali su uprkos tome obe prihvatale međunarodni pravni režim i interiorizovale ga, u različitim formama i u različitoj meri, u sopstvene pravne poretke.

Aprila 2013. godine, uz posredovanje Evropske unije, Srbija i Kosovo su prihvatile tzv. Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, a koji je u javnosti poznatiji pod kolokvijalnim nazivom “Briselski sporazum”. O pravnoj prirodi ovog dokumenta biće više reči u odeljku V ovog teksta – na ovom mestu ćemo zadržati samo na konstataciji da on predstavlja prvi hibridan dokument, odnosno jedini pravni akt koji (u ovom trenutku) prihvataju sva tri suvereniteta koji su uspostavili svoje konkurentske jurisdikcije na Kosovu: i Republika Srbija i Republika Kosovo i tzv. međunarodna zajednica.

 

III

Porođaj ili pobačaj: država “in statu nascendi” (Kosovo 2008-2018)

bosch

Šta, na osnovu dosad dostupnih činjenica, možemo da zaključimo o pravnom statusu Republike Kosovo? Da li ona ispunjava kriterijume koje pozitivno međunarodno pravo postavlja da bi se neka zajednica smatrala državom ili ne?

Najpre, kao tzv. prethodno pitanje, moramo preciznije terminološki odrediti sam pojam države. Kada se koristi u pravnoj terminologiji on može da se odnosi na više različitih pojmova. U unutrašnjem pravu izraz država koristi se da označi aparat vlasti, uspostavljen unutrašnjim pravnim poretkom. U uporednom ustavnom pravu, koristi se da označi delove pojedinih složenih državnih zajednica, federacija: “state” u Sjedinjenim Američkim Državama i “land” u Saveznoj Republici Nemačkoj su u tom smislu države. Međutim, u međunarodnom javnom pravu ovaj izraz se koristi u jednom specifičnom i znatno suženom značenju: on označava teritorijalni entitet koji je subjekt međunarodnog prava, odnosno takvu zajednicu koja raspolaže dovoljnim kapacitetom da vrši prava i ispunjava obaveze koje međunarodno pravo propisuje za svoje subjekte.

Ovo pitanje je u klasičnom međunarodnom pravu smatrano faktičkim, a ne pravnim: države su nastajale i nestajale, kao rezultat unutrašnjih (revolucije, secesije, disolucije) i spoljnih (ratovi, okupacije) procesa i događaja. Dok su postojale one su ulazile u odnose sa drugim državama sa kojima su to želele ili morale. Pitanje da li neka država postoji u skladu sa međunarodnim pravom ili ne nije se postavljalo.

Kodifikacija kriterijuma za postojanje države po međunarodnom pravu izvršena je tek 1933. godine, donošenjem Konvencije u Montevideu o pravima i dužnostima država. Iako je ovaj dokument zaključen kao regionalna međunarodna konvencija (obuhvatio je, u trenutku zaključenja, samo 19 zemalja članica Organizacije američkih država) on je sa vremenom ušao u korpus normi tzv. običajnog međunarodnog prava te se primenjuje i na ostatak sveta.

Integralni tekst Konvencije u Montevideu (verzija na španskom i engleskom jeziku) dostupan je ovde:

http://www.oas.org/juridico/english/treaties/a-40.html

Član 1. Konvencije u Montevideu navodi četiri kriterijuma koje neki entitet mora kumulativno da ispuni da bi mogao da bude smatran državom. To su:

  • stalno stanovništvo
  • definisana teritorija
  • vlada (u smislu suverene vlasti)
  • kapacitet da ulazi u odnose sa drugim državama.

Republika Kosovo ima, očigledno, ozbiljne probleme sa ispunjavanjem sva četiri navedena kriterijuma – svakog od njih u određenoj, iako različitoj, meri.

a) Stanovništvo

Prvo, jedan deo stanovništva stalno naseljen na teritoriji na kojoj je ovaj entitet proglašen priznaje ga samo kao faktičku vlast ali ne i kao državu po međunarodnom pravu: iako su Srbi na Kosovu redovno učestvovali u izborima koje je Republika Kosovo raspisivala u periodu 2008-2018. oni su to činili polazeći od pravne fikcije da se radi o “privremenim organima kosovske samouprave”, odnosno da učestvuju u izborima za organe vlasti pokrajine Republike Srbije. Mnogi od njih su, isto tako, uzeli i dokumenta koje je izdavala Republika Kosovo, iako se na njima Republika Srbija nigde ne pominje.

Može se, naravno, tvrditi da je ta njihova mentalna rezervacija predstavljala samo način na koji će lakše da prihvate faktičku realnost, ali da samu tu realnost nije promenila. Međutim, po našem mišljenju to ne menja suštinu stvari: kolektivna mentalna rezervacija je postojala, svih deset godina je uživala direktnu podršku Republike Srbije (a indirektnu, kao što ćemo videti u daljem tekstu, i svake druge države u svetu koja nije priznala Republiku Kosovo) i postoji i danas. Republika Kosovo, dakle, nema stalno stanovništvo u smislu u kojem ga definiše član 1. Konvencije iz Montevidea.

Na kraju, ali ne kao najmanje važno, treba napomenuti i da je  Republika Kosovo, jedna od retkih zajednica koja polaže pravo da bude država, a da zapravo i ne zna koliko stanovnika ima. Organi Republike Kosovo, naime, za deset godina svog postojanja, nisu bili u stanju da sprovedu popis stanovništva, čak ni prema minimalnim međunarodnim standardima.

b) Teritorija

Drugo, kriterijum “definisane teritorije” je takođe višestruko sporan. Jedina međunarodno priznata granica Republike Kosovo (ona sa Republikom Albanijom) faktički ne postoji posle 1999. godine. Prema nedavnoj izjavi Pandeli Majka, ministra za dijasporu Republike Albanije u Srbici (Skenderaj) na Kosovu, ova granica od 1. januara 2019. godine više neće ni formalno postojati. Granice sa bivšim jugoslovenskim republikama (Crnom Gorom i Makedonijom) nisu međunarodno priznate. Granicu sa Republikom Srbijom ova druga smatra tzv. administrativnom linijom. Granica između Republike Srbije i severnih delova Kosova pretežno nastanjenim Srbima, takođe, faktički ne postoji. Sve češće, razni zvaničnici Republike Kosovo, ponekad, ističu teritorijalne pretenzije na dve opštine izvan Kosova sa albanskom većinom (Preševo i Bujanovac) koje nazivaju tzv. “istočnim Kosovom“. Poslednji put je to učinio Hašim Tači, predsednik Republike Kosovo, početkom avgusta 2018. godine.

Očigledna je pretenzija Republike Kosovo da, automatski, preuzme suverenitet na celoj teritoriji autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, kako je ona definisana ustavom Republike Srbije, kao njen univerzalni sukcesor. Međutim, vidimo da je ta pretenzija višestruko kompromitovana faktičkim stanjem – što otvara pitanja da li je teritorija Republike Kosovo “definisana” u dovoljnoj meri (kako to predviđa član 1. Konvencije iz Montevidea) da bi ovaj uslov mogao da se smatra ispunjenim.

c) Suverena vlast

Treće, vlada (odnosno suverena vlast) je uspostavljena u određenoj meri, ali je ta mera promenljiva i više predstavlja rezultat različitih faktičkih (političkih) okolnosti nego što predstavlja izraz uspostavljenog pravnog standarda. Suverenitet na teritoriji na kojoj polaže suverena prava Republika Kosovo je prinuđena da deli sa tzv. međunarodnom zajednicom (KFOR, UNMIK, EULEX) – tu činjenicu je priznala i u svojim pravnim aktima. Takođe, na teritoriji Kosova faktičku vlast vrše i obaveštajne službe jednog broja drugih zemalja (kao što je Republika Turska) koje, bez pravnog osnova, uspostavljaju paralelne institucije. Konačno, na teritoriji većinski naseljenoj Srbima, vlast Republike Kosovo dodatno je ograničena tzv. Briselskim sporazumom o kojem će biti reči u daljem tekstu.

Moguće je, naravno, tvrditi – kao što je to činio Zbignjev Bžežinski – da u savremenom svetu ne postoji tzv. potpuni ili apsolutni suverenitet, u smislu u kojem je o njemu u XVI veku pisao Žan Boden. Pojam suvereniteta je, krajem XX i početkom XXI veka svakako doživeo duboke promene i tačno je da bi bilo adekvatnije posmatrati kao skalu, umesto kao ravnu liniju.  Međutim, da bi neki entitet mogao da se smatra državom po međunarodnom pravu on svakako mora da ispuni barem donji prag na toj skali: da ima barem minimalni suverenitet. Pitanje je u kojoj je meri, posle deset godina od jednostrano proglašene nezavisnosti, Republika Kosovo ispunila i taj minimum.

Ovo pitanje se, međutim, ne postavlja samo u faktičkom smislu (u kojem se ono postavlja za mnoge države u svetu – naročito one manje) nego i u normativnom i to je po našoj oceni ozbiljan argument za osporavanje teze o Republici Kosovo kao “državi u punom kapacitetu”. Naime, ova zajednica je sama, u svom ustavu, sebi nametnula ozbiljna ograničenja svog sopstvenog suvereniteta:

  • Kosovo nema svoju nacionalnu valutu, jedan od tradicionalnih simbola državnosti, a nije ni član šire monetarne unije sa zajedničkom valutom. U članu 11. tačka 1. Ustava Kosova navodi se samo: “U Republici Kosovo će se koristiti jedinstvena valuta”. Ona, međutim, posle deset godina postojanja, još uvek nije pravno definisana.
  • Više odredaba Ustava Republike Kosovo (čl. 53, 58 tač. 2, 123 tač. 3) sadrže tzv. upućujuće norme, odnosno predviđaju da će se određena postupanja vršiti u skladu sa propisima Saveta Evrope (Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, Evropska povelja za regionalne ili manjinske jezike, Evropska povelja lokalne samouprave, Evropsa konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, itd.) Države koje su članice ovih multilateralnih međunarodnih ugovora primenjuju ih, naravno, kao sastavni deo svog unutrašnjeg pravnog poretka. Međutim, one ih ne navode kao posredan izvor prava u sopstvenim ustavima, kroz upućujuće norme.
  • Određeni izbori i imenovanja mogu se vršiti samo na osnovu prethodnih konsultacija, ili na osnovu datih predloga, od strane međunarodnih političkih funkcionera, dok sam Ustav predviđa da pojedini funkcioneri Republike Kosovo moraju da budu stranci. Tako, na primer, od trinaest članova Sudskog saveta Kosova dva moraju biti stranci, izabrani od strane Međunarodnog civilnog predstavnika na osnovu predloga Misije za evropsku bezbednost i odbrambenu politiku (član 151 tač. 2 Ustava Kosova). Od devet sudija Ustavnog suda Kosova čak tri moraju biti stranci (pri čemu oni ne mogu biti “stanovnici Kosova ili neke susedne zemlje”) koje imenuje Međunarodni civilni predstavnik “nakon konsultacija sa predsednikom Evropskog suda za ljudska prava” (član 152, tač. 4 i 5 Ustava Kosova).
  • U članu 153 Ustava Kosova normirano je tzv. “međunarodno vojno prisustvo” koje “uživa mandat i ovlašćenja odeđena relevantnim međunarodnim instrumentima, uključujući rezoluciju 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija i Sveobuhvatni predlog o rešenju statusa Kosova od 26. marta 2007.” “Predsedavajući  međunarodnog vojnog prisustva”, navodi se dalje u ovom članu Ustava Kosova, “predstavlja konačnu vlast operativne oblasti u tumačenju aspekata pomenutog sporazuma, koji se tiču Međunarodnog vojnog prisustva. Nijedan organ vlasti Republike Kosovo ne može razmatrati, umanjiti ili ograničiti mandat, ovlašćenja i obaveze, pomenute u ovom članu”. Iz formulacije ovog člana Ustava, sasvim je očigledno da se Republika Kosovo (samo)odrekla vojne komponente suverenosti, i to ne samo na delovima teritorije na koju polaže suverenitet (međunarodne vojne baze) nego na celini svoje teritorije. Republika Kosovo je, što je slučaj bez presedana u komparativnom ustavnom pravu, tzv. “međunarodno vojno prisustvo” definisala kao posebnu, eksteritorijalnu, strukturu koja je izvan, i iznad, sopstvenih organa vlasti.
  • Konačno, Ustav Kosova (članovi 146, “Međunarodni civilni predstavnik” i 147, “Konačna vlast Međunarodnog civilnog predstavnika”) predviđa, kao tzv. specijalnu normu, apsolutnu supremaciju stranog državljanina koji nije izabran, nego postavljen, tzv. “Međunarodnog civilnog predstavnika”, i to u odnosu na sve ustavom utvrđene organe vlasti: “Bez obzira na ostale odredbe ovog Ustava, Međunarodni Civilni Predstavnik, na osnovu Sveobuhvatnog Predloga o Rešenju Statusa Kosova, od dana 26. marta 2007, ima konačnu vlast na Kosovu u pogledu tumačenja civilnih aspekata Sveobuhvatnog predloga. Nijedan organ vlasti na Kosovu nije ovlašćen za razmatranje, umanjivanje ili ograničavanje mandata, ovlašćenja i obaveza, određenih ovim i članom 146.”

d) Kapacitet za održavanje odnosa sa drugim državama

I konačno, četvrti kriterijum suvereniteta po članu 1. Konvencije u Montevideukapacitet da ulazi u odnose sa drugim državama – u slučaju Republike Kosovo ozbiljno je kompromitovan. Od 193 države članice UN nju priznaje 111 država, od 15 članica Saveta bezbednosti UN priznaje je 7, a od 5 stalnih članica Saveta bezbednosti UN 3. To nije kritična većina dovoljna da obezbedi članstvo Republike Kosovo u UN, što ćemo detaljnije analizirati u daljem tekstu. Od 28 država članica EU priznaje je 23 – što takođe nije većina dovoljna da obezbedi njeno članstvo u EU.

Ovaj kapacitet, međutim, nije samo matematičko, već je pre svega suštinsko pitanje: može li tvorevina, nastala na način na koji je nastala – jednostranom odlukom koja je omogućena prethodnom agresijom – pretendovati da je svet prihvati kao legalnu, a da pri tome ne legalizuje i sve načine na koji je ona nastala?

Pravna kvalifikacija koja bi bila najbliža faktičkom stanju, posle deset godina postojanja Republike Kosovo je da je to neka vrsta paradržavne tvorevine. Ona, istina, ima neka obeležja, i suštinska i formalna, koja imaju i druge države: neko stanovništvo je priznaje kao svoju državu, ima (iako ograničenu) kontrolu na nekoj teritoriji, uspostavila je neku organizaciju vlasti (iako ona funkcioniše sa ozbiljnim ograničenjima) i priznaju je neke zemlje. Opet, videli smo da praktično nijedan od kriterijuma koje neka država, kao subjekt međunarodnog prava, mora da ispuni Republika Kosovo, do sada, nije u potpunosti ispunila.

U ovom trenutku, nama se čini da je Republika Kosovo, u pogledu svog stvarnog međunarodnopravnog statusa, definitivno bliža nekom tipu međunarodnog protektorata, nego suverene države. Taj tip je po našem mišljenju najbliži kondominijumu (kao što je recimo francusko-španski kondominijum nad Andorom ili anglo-francuski kondominijum nad Novim Hebridima u periodu 1906-1980) jer su ovlašćenja protektora faktički podeljena između Ujedinjenih nacija i Evropske unije. Jedno od pitanja koje se ovom konstatacijom otvara, a o čemu će biti više reči u daljem tekstu, jeste kako Republika Srbija, kao bar nominalno suverena država, može da potpiše POS sa tvorevinom koja to nije?

***

Proces izgradnje države se, naravno, nikada ne može zaokružiti preko noći. Istorija poznaje mnogo slučajeva u kojima je on trajao duže vreme – verovatno ne treba ići dalje od Srbije XIX veka, gde su prvi elementi državnosti međunarodno priznati na Pariskoj mirovnoj konferenciji 1856. godine a potpuni međunarodni suverenitet stečen tek na Berlinskom kongresu, 1878. godine.

U tom međuvremenu od dvadeset dve godine, kneževina Srbija je bila “država u stanju nastajanja” (in statu nascendi) što je i Republika Kosovo poslednjih deset godina. Međutim, istorija nam, isto tako, daje i dosta primera država koje su bile u tom stanju neko vreme, pa na kraju ipak nisu zaokružene kao suverene države: pripojene su nekoj drugoj zemlji, ili su se raspale na više novih država, ili se sa njima nešto drugo dogodilo.

Takav je npr. bio slučaj Saharske arapske demokratske republike (bivše španske kolonije Zapadne Sahare); takav je bio slučaj i bivše Demokratske republike Nemačke kao i slobodnih gradova Rijeke (1920-1924), Memela (1920-1923), Danciga (1920-1939), Tangera (1924-1956) Jerusalima (1948), Trsta (1947-1954)… I posle nekoliko decenija, još uvek je nerešen status Turske republike Severni Kipar (uspostavljene turskom invazijom ostrva, 1974) i Palestine (uspostavljene sporazumima u Oslu, 1993).

Započeta državnost ne znači, naravno, i garanciju da će ona biti zaokružena. Svaka država “in statu nascendi” ovaj period u svom razvoju može da završi i porođajem, ali i pobačajem.

IV

Savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde (2010)

home

Generalna skupština UN je 8. oktobra 2008. godine usvojila Rezoluciju 63/3 (2008) kojom je Međunarodnom sudu pravde uputila zahtev za davanje tzv. savetodavnog mišljenja (avis consultatif) o tome da li je jednostrano proglašenje nezavisnosti Kosova u skladu sa međunarodnim pravom.

Tekst ove, prilično kratke, rezolucije čitalac može pogledati ovde (verzija na engleskom jeziku):

http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/63/3

Ovde je preveden najvažniji deo tog dokumenta:

“Generalna skupština,

….

Podsećajući da su 17. februara 2008. godine Privremene institucije samouprave Kosova proglasile nezavisnost od Srbije,

Svesna da je ovaj čin prihvaćen sa različitim reakcijama članica Ujedinjenih nacija u pogledu njegove saglasnosti sa postojećim međunarodnim pravnim poretkom,

Odlučuje, u skladu sa članom 96 Povelje Ujedinjenih nacija da od Međunarodnog suda pravde zatraži, u skladu sa članom 65 Statuta Suda da donese savetodavno mišljenje o sledećem pitanju:

“Da li je jednostrana deklaracija nezavisnosti od strane Privremenih institucija samouprave Kosova u saglasnosti sa međunarodnim pravom?”

Međunarodni sud pravde je 22. jula 2010. godine, posle rasprave u kojoj su, pored predstavnika Republike Srbije i autora Deklaracije o nezavisnosti učestvovali predstavnici još 26 država-članica UN (Albanija, Nemačka, Saudijska Arabija, Argentina, Austrija, Azerbejdžan, Belorusija, Bolivija, Brazil, Bugarska, Burundi, Kina, Kipar, Hrvatska, Danska, Španija, SAD, Ruska federacija, Finska, Francuska, Jordan, Norveška, Rumunija, Velika Britanija, Venecuela i Vijetnam) većinom glasova sudija od deset prema četiri usvojio traženo savetodavno mišljenje. Petnaesti sudija, Ši Jiujong iz Narodne republike Kine, podneo je ostavku 28. maja 2010. godine pa nije učestvovao u glasanju: tada je imao 84 godine (inače, živ je i danas).

O ovom dokumentu, u 123 tačke i na 54 strane, u poslednje vreme se vode intenzivne rasprave u javnosti: kao i toliko puta do sada, svoje stavove o njemu na najautoritativniji način formulišu oni koji ga nikada nisu ni pročitali; oni koji su ga ovlaš pročitali i samo delimično razumeli svoje stavove iznose na manje decidan način; oni koji su ga detaljno pročitali i pri tome i razumeli, uglavnom ne iznose nikakve stavove.

Zbog toga, čitaocima ovog teksta predlažemo da se najpre sami upoznaju sa ovim (kao što ćemo u daljem tekstu videti, prilično kontroverznim) dokumentom. Njegov integralni tekst na engleskom jeziku je ovde:

http://www.icj-cij.org/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-00-EN.pdf

U daljem tekstu razmotićemo četiri osnovne grupe pitanja:

  1. Da li je otcepljenje (secesija) zabranjeno međunarodnim pravom ili nije?
  2. Koji su bili osnovni pravni argumenti onih država koje su priznale Republiku Kosovo u toku rasprave pred Sudom?
  3. Koji su bili osnovni pravni argumenti onih država koje nisu priznale Republiku Kosovo?
  4. Koje je obrazloženje Sud usvojio u svom Savetodavnom mišljenju?
  5. Koje su posledice koje je donošenje Savetodavnog mišljenja imalo po Republiku Srbiju?

a) Secesija i međunarodno pravo

Pre nego što počnemo analizu Savetodavnog mišljenja potrebno je razmotriti jedno prethodno pitanje: da li je otcepljenje (secesija) zabranjena međunarodnim pravom ili nije? U našoj javnosti, duboko traumatizovanoj serijskim otcepljenjima u periodu 1991-2008, vladao je – a vlada i danas – preovlađujući, uporan i pogrešan stav da jeste.

Jednim delom, ovaj stav je i posledica pogrešnog i površnog razumevanja prava kao takvog: ne postoji jedan, jedinstven i idealan, pravni poredak na svetu, poredak koji bi bio geografski, istorijski i kulturno harmonizovan, i u kojem bi sve norme morale da budu u međusobnom skladu. Kantov kategorički imperativ je ostao u domenu filozofije prava. Naprotiv, u praksi postoji veliki broj paralelnih pravnih poredaka (o čemu smo delimično pisali i u odeljku II) koji se nalaze u konkurentskom, a ponekad i u konfliktnom, odnosu. Međunarodno pravo je samo pretpostavljeni vrh piramide sačinjene od svih tih poredaka zajedno: ono o čemu su se – u datom istorijskom vremenu – države međusobno dogovorile.

Savremeno međunarodno pravo (ono koje je počelo da se razvija posle 1945. godine) stavilo je, doduše, van zakona neke radnje kojima se otcepljenje ponekad materijalizuje: agresivni rat, terorizam, zločine protiv čovečnosti (genocid), itd. Istovremeno, ono je izričito legalizovalo niz pravnih koncepata na koje se protagonisti otcepljenja često pozivaju: pravo na samoopredeljenje, dekolonizaciju, itd. Međutim, sam čin otcepljenja per se, kao takav, nije ni dozvolilo ni zabranilo (videti širu argumentaciju ove teze u tački 79 Savetodavnog mišljenja).

Pri tome, činjenica da su gotovo sve države u svojim unutrašnjim pravnim porecima otcepljenje po pravilu definisale kao teško krivično delo (videti šire u odeljku XI neke primere iz uporedne krivičnopravne legislative) tu ništa suštinski ne menja: unutrašnje pravo reguliše odnose između države i njenih (a nekad i stranih) državljana dok međunarodno pravo reguliše odnose između država kao takvih i država i međunarodnih organizacija.

Rasprave o tome da li međunarodno pravo, kada i pod kojim uslovima, dozvoljava ili zabranjuje otcepljenje, a kada u odnosu na njega zauzima neutralan stav, nisu nove u teoriji: vode se u poslednjih stotinak godina, još od otcepljenja Norveške od Švedske (1905).

Na ovom mestu ne možemo ulaziti u detaljnu analizu argumenata koje su istakli razni učesnici u ovoj debati ali zainteresovane čitaoce upućujemo na odličan zbornik radova na tu temu (13 tekstova različitih autora) koji je 2006. objavila Cambridge University Press: Marcelo G. Kohen (ed), “Secession – International Law Perspectives”. Ceo tekst (548 strana) je dostupan ovde:

http://www.corteidh.or.cr/tablas/r32589.pdf

Marčelo Koen, urednik ovog zbornika i profesor međunarodnog prava u Ženevi, bio je inače član pravnog tima Republike Srbije na raspravi pred Međunarodnim sudom pravde po ovom pitanju.

Dakle, ideja da će Međunarodni sud pravde svojim savetodavnim mišljenjem utvrditi da je sam čin otcepljenja Kosova per se, kao takav, bio u suprotnosti sa međunarodnim pravom, bila je nerealna – iako, iskreno, sumnjamo da je tako radikalna očekivanja iko ozbiljan uopšte imao.

Da li je, međutim, bilo moguće nešto drugo? Nešto na prvi pogled slično, ali ipak drugo: da Sud utvrdi da je Deklaracija o proglašenju nezavisnosti Kosova u suprotnosti sa međunarodnim pravom po osnovu zloupotrebe institucija samouprave na Kosovu osnovanih po Rezoluciji Saveta bezbednosti UN 1244 (1999)? 

Sud je, videli smo, odbio da zauzme i takav stav, i tu odluku je usvojio većinom glasova od deset prema četiri. Hajde da sada pogledamo ključne argumente koje su u raspravi izneli pristalice i protivnici otcepljenja Kosova. Potom ćemo analizirati argumente koje je Sud u svom Savetodavnom mišljenju prihvatio, i na kraju razmotriti posledice koje su ovo mišljenje, i čitav postupak pred Sudom, imali po međunarodni položaj Republike Srbije.

b) Pravna argumentacija država koje su priznale otcepljenje Kosova

Međutim, naša analiza se ovde ne završava, nego naprotiv, tek počinje. Cela rasprava vođena pred Međunarodnim sudom pravde po ovom pitanju, i samo obrazloženje u Savetodavnom mišljenju, za nas su ovde zanimljiviji po svemu onome što na kraju nije bilo napisano, nego po onome što jeste.

Zagovornici jedostranog otcepljenja Kosova – nekoliko najmoćnijih država Zapada predvođenih SAD, Velikom Britaijom, Francuskom i Nemačkom – izneli su u toku rasprave dva ključna argumenta na osnovu kojih su tvrdili da je otcepljenje Kosova bilo legalno:

Prvi argument polazio je od Ustava SFRJ iz 1974. godine. Po njemu, Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija bila je subjekt (konstitutivni deo) jugoslovenske federacija i kao takva uživala je ista prava kao i drugi subjekti koji su u međuvremenu stekli pun međunarodnopravni subjektivitet. Mutatis mutandis – ide dalje ovaj argument – dictum mišljenja Badinterove komisije iz 1991. godine trebalo bi primeniti i na Kosovo, dok bi postojeća administrativna granica trebalo, kao i u svim prethodnim slučajevima otcepljenja, da postane međudržavna granica.

Drugi argument polazio je od kršenja međunarodnog humanitarnog prava koje je u periodu 1998-1999. godine na Kosovu počinila SR Jugoslavija (pravna prethodnica Republike Srbije). Iznet je stav da su ta kršenja bila takvog obima i intenziteta da je većinsko albansko stanovništvo Kosova na osnovu same te činjenice steklo pravo na jednostrano proglašenje nezavisnosti kao tzv. poslednje sredstvo (ultima ratio).

U teorijskom smislu, oba ova argumenta je – pune dve i po godine pre nego što je Savetodavno mišljenje uopšte i doneto – obrazložio američki profesor Kristofer Borgen, direktor Centra za međunarodno i uporedno pravo na Pravnom fakultetu Univerziteta Sent Džon u Njujorku, u svom tekstu “Kosovo’s Declaration of Independence: Self-Determination, Secession and Recognition”, objavljenom 29. februara 2008. u časopisu Američkog udruženja za međunarodno pravo (ASIL), broj 29 (2)/2008. Zainteresovani  čitaoci mogu naći integralni tekst Borgenovog članka ovde:

https://www.asil.org/insights/volume/12/issue/2/kosovos-declaration-independence-self-determination-secession-and

Oba ova argumenta bila su vrlo opasna ne samo po neposredne interese Republike Srbije nego i po dugoročnu ocenu jednog istorijskog perioda u celini.

Da je prihvaćen, prvi argument bi implicirao da je i Republika Srbija u 2008. godini bila u stanju raspada (disolucije) u kojem je SFR Jugoslavija bila 1991. godine, te da su njene autonomne jedinice ovlašćene da jednostrano proglase nezavisnost, slično federalnim jedinicama SFRJ 1991. Ovaj zaključak predstavljao bi novi pravni presedan koji bi u budućnosti mogao da se koristi kako bi legitimisao i eventualan sličan zahtev u Vojvodini.

Drugi argument bi, opet da je prihvaćen, predstavljao pravni osnov po kojem bi SRJ (Republika Srbija) mogla biti smatrana direktno odgovornom za zločine protiv čovečnosti kao država (a ne samo, kao što smo videli iz prakse Međunarodnog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju u Hagu, indirektno, preko radnji ili propuštanja određenih lica).

Međunarodni sud pravde nije prihvatio nijedan od ova dva argumenta, jer ni za jedan nije postojala dovoljna većina glasova sudija: npr. za argument o “teškim kršenjima međunardnog humanitarnog prava” u svom izdvojenom mišljenju izjasnio se samo jedan od četrnaest sudija koji su učestvovali u glasanju: Antonio Augusto Kankado Trindade, iz Brazila.

c) Pravna argumentacija država koje nisu priznale otcepljenje Kosova

Argumentacija država koje nisu priznale otcepljenje Kosova – pre svega Republike Srbije, ali i drugih (Španija, Kipar, Ruska federacija, Belorusija, NR Kina, Venecuela) bila je zasnovana prvenstveno na odredbi člana 2 stav 4 Povelje UN u kojoj se navodi:

“Sve članice će se u svojim međunarodnim odnosima uzdržavati od pretnje silom ili upotrebe sile protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti svake države, ili na svaki drugi način nesaglasan s ciljevima Ujedinjenih nacija.”

Ove države su se, pored Povelje UN, pozvale i na Deklaraciju 2625 (XXV) principa međunarodnog prava o prijateljskim odnosima i saradnji među državama u skladu sa Poveljom Ujedinjenih nacija (1970), za koju postoji konsenzus da danas predstavlja tzv. običajno međunarodno pravo, i u kojoj je Generalna skupština UN ponovila:

„princip da će se države uzdržavati od pretnje silom ili upotrebe sile protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti bilo koje države“.

U argumentaciji je, takođe, korišćena i odredba člana IV Završnog akta Helsinške konferencije o bezbednosti i saradnji u Evropi (1975) u kojoj se navodi da će:

 „…države učesnice poštovati teritorijalni integritet svake druge države učesnice“.

Integralni tekst Deklaracije Generalne skupštine UN 2625 (XXV), u prevodu na srpski jezik, čitalac može naći ovde (str. 33-38):

http://bgcentar.org.rs/bgcentar/wp-content/uploads/2013/12/medjunarodno-javno-pravo-zbirka-dokumenata.pdf

Dalje, istaknuta je i dotadašnja praksa Saveta bezbednosti UN, koji je u nizu slučajeva bio konzistentan u osudi jednostranih deklaracija o nezavisnosti, usvajanih od strane različitih samouspostavljenih organa na delovima teritorije suverenih država-članica. U tom smislu, u raspravi pred sudom su citirane: rezolucije 216 i 217 (1965) u pogledu Južne Rodezije; rezolucija 541 (1983) u pogledu Severnog Kipra; rezolucija 787 (1992)  u pogledu Republike Srpske (videti šire tačku 81 Savetodavnog mišljenja).

Konačno, sastavni deo argumentacije država koje nisu priznale otcepljenje Kosova bila je i jurisprudencija samog Međunarodnog suda pravde, i to pre svega delovi obrazloženja presude Suda u slučaju iz 1986. godine, Vojne i paravojne aktivnosti u Nikaragvi i protiv Nikaragve (Nikaragva protiv SAD).

Sud je odbio sve ove argumente, navodeći za to dva osnovna razloga:

  • Prvo, Sud je zauzeo stanovište da pozitivno međunarodno pravo štiti integritet države samo u odnosu na druge države koje bi mogle da ga ugroze, ali ne i u odnosu na sopstveno stanovništvo (nacionalne i etničke grupe u okviru same ugrožene države). Po oceni Suda, ako država ne raspolaže dovoljnim kapacitetom da sama (svojim unutrašnjim pravnim poretkom) zaštiti integritet sopstvene teritorije, ona ne može da očekuje da to, umesto nje, učini međunarodno pravo.
  • Drugo, Sud je bio shvatanja da dotadašnja praksa Saveta bezbednosti daje osnova za zaključak da su zabranjena samo ona jednostrana otcepljenja izvedena (ili povezana sa) kršenjem drugih peremptornih normi međunarodnog prava (ius cogens): nezakonitom upotrebom sile (Kipar), aparthejdom (Južna Rodezija), itd. Dakle, Sud je zaključio da čin jednostranog otcepljenja sam po sebi (ako ne predstavlja posledicu drugih kršenja međunarodnog prava) nije zabranjen (videti šire tačku 81 Savetodavnog mišljenja).

(d) Obrazloženje prihvaćeno u Savetodavnom mišljenju Međunarodnog suda pravde

Šta je Sud učinio nakon što je odbacio sve ključne pravne argumente koje su iznele i pristalice i protivnici nezavisnosti Kosova? Na čemu je zasnovao dictum svog savetodavnog mišljenja?

Da bi uopšte mogao da sastavi obrazloženje za koje će glasati većina sudija, Sud je morao da sam stvori jednu konstrukciju: da poslanici Skupštine Kosova, koji su 17. februara 2008. godine usvojili Deklaraciju o proglašenju nezavisnosti, u tom trenutku nisu delovali u kapacitetu članova privremenih organa samouprave, formiranih po Ustavnom okviru iz 2001. godine, nego kao:

“… osobe koje su delovale zajednički u svom kapacitetu predstavnika naroda Kosova izvan okvira privremene administracije” (tač. 109 Savetodavog mišljenja).

U tački 109 Sud je, dakle, odbacio pravnu kvalifikaciju koju je dala Generalna skupština UN u svojoj Rezoluciji 63/3 (2008): podsetimo se, u rezoluciji se od suda traži savetodavno mišljenje o pitanju: “Da li je jednostrana deklaracija nezavisnosti od strane Privremenih institucija samouprave Kosova u saglasnosti sa međunarodnim pravom?”. Iz tačke 109 proizilazi da je Sud najpre promenio pitanje kako bi mogao da da mišljenje na pitanje koje je sam sebi postavio.

Ovo odstupanje od teksta postavljenog pitanja, iako nije česta pojava, ipak ne predstavlja presedan u praksi Suda. Ista ili slična praksa primenjena je u nekoliko ranijih slučajeva u kojima je Međunarodni sud pravde (odnosno njegov prethodnik u periodu 1920-1946, Stalni sud međunarodne pravde) davao savetodavna mišljenja: Tumačenje grčko-turskog sporazuma od 1. decembra 1926. (1928), Tumačenje sporazuma između Svetske zdravstvene organizacije i Egipta od 25. marta 1951. (1980), Primena presude broj 273 Administrativnog tribunala UN (1982).

Da bi nekako mogao da obrazloži ovaj stav Sud je, po našem mišljenju prilično nespretno, pokušao da instrumentalizuje dve (inače nesporne) činjenice:

Prve, da je Rezolucija Saveta bezbednosti 1244 (1999) uspostavila jedan “izuzetan i privremeni režim”, odnosno da ni u kom delu nije prejudicirala konačan status Kosova niti da je sprečavala uspostavljanje takvog statusa (videti tačke 95, 98, 99, i 100 Savetodavnog mišljenja).

Drugo, da organi UN koji su u ime međunarodne zajednice faktički vršili funkcije suverene vlasti na Kosovu (Specijalni predstavnik Generalnog sekretara UN, nemački diplomata Joakim Riker, UNMIK i KFOR) nisu reagovali na Deklaraciju o nezavisnosti (tačka 108 Savetodavnog mišljenja). Sud je ovde (nama se čini dosta olako) zaključio da je to ćutanje podrazumevalo i njihovu saglasnost, primenom sentence koja vodi poreklo još iz rimskog prava “qui tacet consentire videtur” (ko ćuti smatra se da je saglasan).

Čitava ova konstrukcija predstavlja jednu, u suštini ne previše sofisticiranu, pravnu fikciju, koja pati od čitavog niza slabosti.

Prvo, Mišljenje potpuno ignoriše neke važne (ma koliko na prvi pogled trivijalne) detalje – npr. činjenicu da su zasedanje Skupštine Kosova 17. februara 2008. godine fizički obezbeđivale jedinice KFOR, oružane formacije osnovane po Rezoluciji Saveta bezbednosti UN 1244 (1999) –  iz kojih proizilazi da organi UN ne samo da nisu sprečili ovaj čin, nego su i aktivno pomagali njegovo izvršenje.

Drugo, Mišljenje se nije odredilo po pitanju subjektiviteta: imajući u vidu jednonacionalni sastav lica koja su izglasala Deklaraciju o nezavisnosti pravo na secesiju je faktički priznato samo jednoj nacionalnoj grupi a ne stanovništvu teritorije koja se otcepljuje in corpore.

Treće, Mišljenje je potpuno ignorisalo sumnjivu proceduru: proglašenje nezavisnosti Kosova je jedino u Evropi u poslednih sto godina (počev od otcepljenja Norveške 1905. pa do Krima 2014. godine) koje nije sprovedeno nakon referenduma (niti je Deklaracija o nezavisnosti bilo kada, posle usvajanja, prošla naknadnu referendumsku proveru).

Četvrto, Mišljenje se uopšte ne određuje u odnosu na nepodnošljivu banalnost činjenice da je jedan isti organ, osnovan u skladu sa Ustavnim okvirom za privremenu samoupravu koji je doneo zvaničnik UN, najpre usvojio Deklaraciju “u svom kapacitetu predstavnika naroda Kosova” a odmah po isteku te “psihičke sekunde” se vratio u prethodni status i nastavio da radi u kapacitetu privremenih organa samouprave.

Improvizacija je u ovom slučaju, dakle, očigledna: to objašnjava i njene strukturne i formalnologičke slabosti, koje su brojne. Istovremeno, improvizacija je bila i nužna jer bez nje većina u Sudu ne bi mogla da obrazloži odluku koju je već bila prihvatila: bez nje, Sud bi morao da zaključi da je Skupština Kosova, kao jedan od privremenih organa samouprave, osnovanih po pravnom režimu uspostavljenom na osnovu Rezolucije Saveta bezbednosti 1244 (1999) delovala ultra vires, odnosno izvan svojih nadležnosti, i da je samim tim i rezu u suprotnosti sa međunarodnim pravom.

Iz svih navedenih razloga, ova odluka jeste poslužila svrsi zbog koje je i doneta – oslobađanju samih Ujedinjenih nacija od odgovornosti za tolerisanje, a u određenoj meri i pomaganje, čina jednostranog otcepljenja dela teritorije jedne suverene države, njene članice. Međutim, ona sigurno neće ostati zapisana u istoriji međunarodnog prava kao jedna od onih na koje će današnja generacija sudija ovog suda imati preterane razloge da bude ponosna, niti na koje će buduće generacije sudija imati razloga da se isuviše često pozivaju.

e) Posledice usvajanja Savetodavnog mišljenja MSP po Republiku Srbiju

Međutim, uprkos svemu navedenom, Savetodavno mišljenje sadrži i nekoliko sasvim precizno određenih elemenata koji su za Republiku Srbiju, i kratkoročno i dugoročno, korisni. Istovremeno, i posle pažljive analize, nismo identifikovali nijedan koji bi za nju mogao da bude štetan – u smislu da je njen pravni položaj učinio gorim nego što je bio pre njegovog donošenja.

Prvo, Sud nije prihvatio argument da je Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija imala pravo na samoopredeljenje kao subjekt (konstitutivni deo) jugoslovenske federacije po Ustavu iz 1974. godine. Time je, još 2010. godine – bar što se međunarodnog prava tiče – otklonjena opasnost da se otcepljenje Kosova koristi kao potencijalni presedan u slučaju eventualnih sličnih pokušaja u drugoj autonomnoj pokrajini Srbije, Vojvodini.

Drugo, Sud nije prihvatio ni argument da je Kosovo steklo pravo na otcepljenje zbog kršenja međunarodnog humanitarnog prava od strane SRJ (Srbije) u oružanim sukobima 1998-1999. Time je otklonjena i opasnost da se Republika Srbija, na osnovu ovog mišljenja, smatra direktno odgovornom kao država i da eventualno bude tužena za isplatu ratne štete. Njena odgovornost je ostala indirektna, i ograničena samo na one slučajeve koje je razmatrao Međunarodni krivični tribunal za bivšu Jugoslaviju, u krivičnim postupcima koje je vodio.

Treće, Sud je ovom svojom konstrukcijom jednom za svagda zapečatio diskontinuitet između Ujedinjenih nacija i Republike Kosovo: nova država nije nastala na osnovu odluka UN i na njih se ne može pozivati. Prema ovom mišljenju Suda, ne postoji recimo nikakva pravna razlika između one Republike Kosovo, proglašene na jednostrano organizovanom referendumu 1991. godine, i ove proglašene na osnovu Deklaracije iz 2008. godine. Postoji naravno razlika, ali ona je samo faktičke prirode: 1991. je država imala kapacitet da onemogući transformaciju te državne tvorevine sa papira u stvarnost a 2008. nije imala. Međutim, ovo pitanje – odnos snaga na terenu i međunarodna podrška različitim interesima – nije pravno pitanje. To oduzimanje pretpostavljenog legitimiteta UN Republici Kosovo je bitna posledica donošenja Savetodavnog mišljenja, koja Republici Srbiji ide u prilog.

Četvrto, ako pogledamo sve ono što se desilo posle donošenja Deklaracije i usvajanja Savetodavnog mišljenja očigledan je zaključak da je albanska strana faktički bila primorana da uđe u pregovore sa Republikom Srbijom (čime ćemo se šire baviti u odeljku V) tek posle donošenja Savetodavnog mišljenja MSP. Sve do tada, ona se nadala da će globalni raspored moći u svetu biti dovoljan da se njena jednostrana odluka prizna, izričito ili prećutno, od strane dovoljno velikog broja dovoljno uticajnih država da joj nikakvi pregovori neće biti ni potrebni. To shvatanje je, polako i postepeno ali sigurno, počelo da se menja tek posle 2010. godine.

Ako pođemo od četiri navedene činjenice, kako onda možemo da objasnimo preovlađujući negativan stav u našoj javnosti prema ovom mišljenju Međunarodnog suda pravde? Nama se čini da je on složena posledica više faktora koji su delovali zajedno:

  • prvo, jednog iracionalnog i visoko emotivnog diskursa koji je od samog početka krize na Kosovu (još sredinom osamdesetih godina prošlog veka) nametnut kao jedini ispravan;
  • drugo preteranih očekivanja koje je uoči i tokom postupka pred Međunarodnim sudom pravde neodgovorno podsticao deo patriotski opredeljenih političkih elita;
  • treće, mazohističkih shvatanja da je Sud samo instrument u rukama nevidljivih i moćnih sila i sličnih teorija zavera;
  • četvrto, duboke i iracionalne mržnje prema Zapadu i dalje dominantne u srpskoj kolektivnoj svesti; i, konačno,
  • peto, prizemnih politikantskih kalkulacija pojedinih političara kojima odgovara da ovom manipulacijom skrenu pažnju sa svojih sopstvenih promašaja danas, računajući (iz četiri prethodno navedena razloga) na nekritičko prihvatanje u jednom, u velikoj većini, funkcionalno nepismenom, i manipulacijama sklonom, narodu.

V

Neke dileme u vezi tzv. Briselskog sporazuma (2013)

sudije-naslovna

Predsednik vlade Republike Srbije, Ivica Dačić, i predsednik vlade Republike Kosovo, Hašim Tači, zaključili su u Briselu, 19. aprila 2013. godine, Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa… (u daljem tekstu označen kao: Briselski sporazum). U ovom odeljku razmotrićemo sedam osnovnih pravnih pitanja u vezi sa ovim dokumentom:

(1) Način zaključenja, ugovorne strane i interiorizacija u domaće pravne sisteme;

(2) Istorijski kontekst: sporazumi koji su prethodili zaključenju Briselskog sporazuma;

(3) Postupak koji je povodom Briselskog sporazuma vođen pred Ustavnim sudom Srbije:

(4) Odluka Ustavnog suda Srbije i njeno obrazloženje;

(5) Argumentacija izneta u izdvojenim mišljenjima četvoro sudija povodom te odluke;

(6) Postupak koji je povodom Briselskog sporazuma vođen pred Ustavnim sudom Kosova i odluka ovog suda;

(7) Međunarodnopravna priroda Briselskog sporazuma.

a) Način i tehnika zaključenja, označenje ugovornih strana, interiorizacija u domaće pravne sisteme

Hajde da našu analizu počnemo od one tri tačke kojima se završava prva rečenic u ovom odeljku. Ne, one nisu stavljene zato što je autora ovog teksta mrzelo da do kraja napiše jedan dugi naziv međunarodnog sporazuma. Stavljene su zato što autor, u stvari, nije znao šta tačno da napiše. Briselski sporazum je, naime, prilično redak primer u pravnoj istoriji da jedan isti dokument nosi tri različita naziva.

Verzija sporazuma koja je u posedu Republike Srbije nosi naziv: “Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini”; zaključak o prihvatanju sporazuma pod ovim naslovom donela je Vlada Republike Srbije 22. aprila 2013. godine, iako taj zaključak nije nikada objavljen u “Službenom glasniku Republike Srbije” (ovim pitanjem ćemo se detaljnije baviti u daljem tekstu); Narodna skupština Republike Srbije je 26. aprila donela Odluku o prihvatanju Izveštaja (Vlade) o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora; ova odluka je objavljena u “Službenom glasniku Republike Srbije” (ali uz nju nije objavljen i tekst Izveštaja koji je prihvaćen, a čiji je sastavni deo i tekst Briselskog sporazuma):

http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/cir/pdf/akta_procedura/2013/1666-13.pdf

Verzija sporazuma koja je u posedu političkih predstavnika kosovskih Albanaca, međutim, nosi sasvim drugi naslov: Prvi međunarodni sporazum principa koji uređuju normalizaciju odnosa između Republike Kosovo i Republike Srbije; ova verzija Briselskog sporazuma je, donošenjem posebnog zakona, ratifikovana u Skupštini Kosova, 27. juna 2013. godine:

http://www.kuvendikosoves.org/common/docs/ligjet/Zakon%20o%20ratifikaciji%20sporazuma%20normalizacija%20odnosa%20Kosova%20-%20Serbije.pdf

Konačno, međunarodni posrednik u zaključenju Briselskog sporazuma, baronesa Ketrin Ešton, koja je i parafirala oba primerka (sam original je napisan na engleskom jeziku) dokument je u svom izveštaju Evropskom parlamentu od 22. aprila 2013. godine lakonski kvalifikovala kao “sporazum Beograda i Prištine” – neupućeni čitalac bi mogao da pomisli da su gradovi Beograd i Priština zaključili neki sporazum o komunalnoj saradnji:

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2013/sr_spring_report_2013_en.pdf

Imajući u vidu da u samom tekstu Briselskog sporazuma nigde nisu označene ugovorne strane, svaka od njih je imala slobodu da samu sebe, a i onu drugu stranu, naziva kako je sama želela. Vidimo da su obe strane iskoristile to pravo, dok je posrednik (EU) diplomatski izbegao da se o tom pitanju uopšte izjašnjava.

Isto tako, svaka od ugovornih strana je Briselski sporazum interiorizovala, odnosno inkorporirala u svoj domaći pravni poredak, na različit način: srpska strana, usvajanjem izveštaja Vlade u Narodnoj skupštini, u formi odluke, a kosovska strana ratifikacijom međunarodnog ugovora, takođe u skupštini, ali u formi zakona.

Iako smo dosad razmotrili uglavnom formalna pitanja, smatramo da je ovo adekvatno mesto da se postavi i jedno suštinsko: da li je “treća strana” (EU) u Briselskom sporazumu samo posrednik ili je možda i sama ugovorna strana? Da li je baronesa Ketrin Ešton oba primerka (i Dačićev i Tačijev) potpisala samo kao svedok?

Naime, većina odredaba Briselskog sporazuma predstavlja paralelno, samo na prvi pogled unilateralno, ali načelno istovetno obavezivanje svake od dve strane prema trećoj – Evropskoj uniji. Unija se, u tom smislu, u većini tačaka pojavljuje u ulozi nosioca prava prema stranama u sporazumu, dok prema tački 15 ima i jednu obavezu: da pomogne stranama u sporu u osnivanju Odbora za implementaciju.

Takav zaključak je, između ostalog, vidljiv i iz rukom dopisanog teksta na “srpskoj” verziji Sporazuma:

“Ovim potvrđujem da je ovo tekst predloga na koji će obe strane dostaviti svoje odluke o prihvatanju ili odbijanju: I.D.”

b) Istorijski kontekst: prethodni pregovori i sporazumi

U javnosti se često čuju različita, olako izrečena, tumačenja u vezi Briselskog sporazuma: da on predstavlja materijalizaciju jedne suštinski drugačije politike Republike Srbije prema Kosovu; da je ta promena nužno povezana sa promenom političkog režima u Srbiji 2012. godine; da je Srbija sama “izmestila” locus negotiatorum u pogledu Kosova iz Ujedinjenih nacija u Evropsku uniju, i tako dalje. Sva ova tumačenja su površna i u svojoj osnovi pogrešna.

Zbog toga je važno da se u ovoj tački ukratko osvrnemo na istorijski kontekst u kojem je Briselski sporazum zaključen; na ono što mu je prethodilo i na ono što mu je sledilo. I jedno i drugo je važno da bismo shvatili i kontekst u kojem se danas pregovara o POS – kao prirodnom nastavku – a po nekim shvatanjima – i završetku, čitavog ovog procesa.

Najpre, pregovori između Srbije i Kosova a uz posredovanje Evropske unije započeli su na osnovu Rezolucije Generalne Skupštine Ujedinjenih nacija A/RES/64/298 od 9. septembra 2010. godine. Ta rezolucija je predstavljala odgovor UN na Savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde iz jula iste godine, koje smo već analizirali u prethodnom odeljku. Prema tome, sasvim su neosnovane tvrdnje koje se u poslednje vreme sve češće čuju, da je Srbija sama “izmestila pregovore iz UN u EU” i time, navodno, pogoršala svoj položaj. Neosnovane su iz dva suštinska razloga:

Prvo, u periodu od jednostranog proglašenja nezavisnosti Kosova, februara 2008. godine, pa do donošenja ove rezolucije u septembru 2010. godine, nikakvih pregovora između Srbije i Kosova u UN nije ni bilo – dakle, nije imalo šta da se “izmešta”.

Drugo, otvaranja pregovora pod posredovanjem EU nije bila nikakav jednostrani čin Srbije, niti njena volja: Srbija je 2010. godine bila suočena sa jednostavnim izborom: da prihvati rezoluciju UN i uđe u pregovore, ili da u njih ne uđe, znajući da bi to značilo kršenje rezolucije UN, organizacije koja je u tom momentu vršila, praktično, suverenu vlast na Kosovu.

Održano je ukupno devet rundi pregovora u Briselu, i to: 8. i 9. marta 2011. (prva runda); 28. marta 2011. (druga runda); 15. aprila 2011. (treća runda); 17. i 18. maja 2011. (četvrta runda); 2. jula 2011. (peta runda – postignut dogovor o matičnim knjigama i slobodi kretanja); 2. septembra 2011. (šesta runda – postignut dogovor o carinskom pečatu i katastru); 21. i 22. novembra 2011. (sedma runda – postignut dogovor o univerzitetskim diplomama); 30. novembra i 2. decembra 2011. (osma runda – postignut dogovor u oblasti integrisane kontrole administrativne linije); i 21-24. februara 2012. godine (deveta runda – postignut dogovor o regionalnom predstavljanju i saradnji, uključujući i parafiranje Tehničkog protokola za implementaciju dogovorenih rešenja u oblasti integrisane kontrole administrativne linije).

Ove pregovore vodio je tadašnji politički direktor Ministarstva spoljnih poslova, Borko Stefanović, da bi ga (posle izbora nove Vlade Republike Srbije u julu 2012. godine) zamenio Dejan Pavićević, dotadašnji direktor Kancelarije za stručne i operativne poslove u pregovaračkom procesu, od 20. septembra 2012. godine.

Na osnovu tačke 10. Tehničkog protokola, početkom oktobra 2012. godine formirana je tzv. Grupa za implementaciju u koju su ušli predstavnici državnih organa u čijoj se nadležnosti nalaze pojedina dogovorena rešenja: Ministarstva unutrašnjih poslova; Ministarstva finansija i privrede – Uprava carina i Poreska uprava; Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivede – Uprava za zaštitu bilja i Uprava za veterinu; Kancelarije za Kosovo i Metohiju; Kancelarije za stručne i operativne poslove u pregovaračkom procesu; i Republičkog geodetskog zavoda.

Grupa za implementaciju je održala ukupno 11 sastanaka u Briselu sa predstavnicima Kosova i EU, u periodu od formiranja do potpisivanja Briselskog sporazuma, i to: 10. i 11. oktobra 2012; 31. oktobra 2012. sa nastavkom 5. i 6. novembra 2012; 20. i 21. novembra 2012; 29. i 30. novembra 2012; 3. i 4. decembra 2012; 12. i 13. decembra 2012; 17. i 18. decembra 2012; 10. i 11. januara 2013; 15. januara 2013; 6. februara 2013; i 18. i 19. marta 2013. godine.

O detaljima svih navedenih pregovora zainteresovani se mogu informisati ovde:

http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/cir/pdf/akta_procedura/2013/1666-13.pdf

Po našem mišljenju, ovde je bitno istaći da je u toku svih pregovora vođenih 2011. i 2012. godine srpska strana bila konzistentna u stavu da sva izvršna ovlašćenja u pogledu policije i carine vrše organi EULEX-a, čemu se kosovska strana protivila. Na insistiranje šefa pregovaračkog tima, Borka Stefanovića, Visoka predstavnica EU za spoljnu i bezbednosnu politiku, Ketrin Ešton, ovo je garantovala u posebnom pismu upućenom tadašnjem predsedniku Republike Srbije, Borisu Tadiću.

U pogledu sistema elektronske razmene informacija u vezi sa carinom po međunarodnim standardima, kroz tzv. S.E.E.D. sistem kompromisno rešenje je nađeno 24. januara 2013. godine, tako što će server preko kojeg će se ova razmena obavljati biti fizički lociran u Rimu, a za njegovo održavanje će biti zadužena Italijanska carinska agencija.

Konačno, u vezi osnivanja Fonda za razvoj na severnom Kosovu dogovoreno je da sva sredstva prikupljena od carina, akciza i poreza na tom području budu uplaćivana na račun Fonda u nekoj od komercijalnih banaka koje posluju na severnom Kosovu i da će moći da budu korišćena isključivo za infrastrukturne i razvojne projekte u opštinama Leposavić, Zvečan, Zubin Potok i Kosovska Mitrovica.

Sve navedeno odnosilo se na tzv. tehnički dijalog. Na insistiranje međunarodne zajednice, ovaj dijalog je od oktobra 2012. godine dopunjen i tzv. političkim dijalogom koji se od tada vodio paralelno. Od početka političkog dijaloga do zaključenja Briselskog sporazuma održano je deset rundi razgovora u okviru političkog dijaloga: 19. oktobra 2012; 7. novembra 2012. (zaključen Aranžman posvećen pitanjima oficira za vezu; 4. decembra 2012. (postignut dogovor o uspostavljanju zajedničkog upravljanja na četiri administrativna prelaza); 17. januar 2013. (rešeno pitanje raspodele carinskih prihoda sa administrativnih prelaza pod zajedničkim upravljanjem); 20. februar 2013; 4. mart 2013. (po prvi put otvoreno pitanje srpske autonomije na Kosovu); 20. mart 2013; 2. april 2013; 17. april 2013; i 19. april 2013. godine, kada je i potpisan Briselski sporazum.

Analiza svih navedenih činjenica nedvosmisleno upućuje na tri vrlo važna zaključka:

Prvo, očigledna je tendencija Evropske unije, kao posrednika u ovim razgovorima, da sa vremenom posvećuje veću pažnju političkim nego suštnskim aspektima. Tako je, na primer, prvobitna forma razgovora, tzv. tehnički dijalog, već posle godinu dana dopunjena novom formom, tzv. političkim dijalogom, iako su se i u okviru ovog drugog uglavnom razmatrala tehnička pitanja; prvi zaključeni instrument o saglasnosti dve strane, februara 2012. godine, nosio je naziv “tehnički protokol”, naredni je, aprila 2013. godine već imao mnogo pretenciozniji naslov – “prvi sporazum o principima”, a sada se (2018. godina) insistira na tzv. “pravno obavezujućem sporazumu”. Očigledno je, dakle, da je EU više stalo do toga da se ovi razgovori vode na što višem (političkom) nivou i da se završavaju potpisivanjem instrumenata sa što zvučnijim nazivom, nego kakav će biti suštinski kvalitet rešenja dogovorenih na tim pregovorima.

Drugo, paralelno sa procesom “politizacije” razgovora, očigledan je i proces monopolizacije ovih pregovora na srpskoj strani. Jedno vreme je bila obezbeđena, kolika-tolika transparentnost ovog procesa: Vlada Republike Srbije je, na primer, 9. januara 2013. godine usvojila tekst Političke platforme za razgovore sa predstavnicma privremenih institucija samouprave u Prištini (sa kojeg je kasnije skinuta i oznaka poverljivosti), a 26. aprila 2013. je tadašnji predsednik vlade, Ivica Dačić, podneo sasvim detaljan izveštaj o dotadašnjem (2010-2013) toku pregovora u Narodnoj skupštini Republike Srbije. Sa ovom praksom se, međutim, u kasnijim godinama prestaje: posle 2013. godine Narodna skupština nijednom nije razmatrala ovo pitanje, a posle 2014. godine i Vlada Republike Srbije je prestala da usvaja platforme za razgovore. Posle 2017. godine cela Vlada Republike Srbije je potpuno isključena iz razgovora (kao i Narodna skupština posle 2013. godine): pregovore, razgovore i dogovore vodi isključivo Aleksandar Vučić, kršeći pri tome direktno odredbu člana 112 Ustava Republike Srbije koja njegove nadležnosti određuje vrlo restriktivno. Evropska unija, uprkos više upozorenja koja su njenim visokim funkcionerima, usmeno i pismeno, uputile razne političke organizacije i pojedinci u Republici Srbiji, ovo pitanje očigledno ignoriše.

Treće, Republika Srbija je različite predstavnike Republike Kosovo, od tehničkih do političkih, prihvatila kao legitimne pregovarače počev od jeseni 2010. godine, pri tome sve vreme insistirajući na pravnoj fikciji da je reč o predstavnicima “Privremenih organa samouprave u Prištini”. Kao što je Međunarodni sud pravde u svom Savetodanom mišljenju od 22. jula 2010. godine konstruisao jednu pravnu fikciju – da Skupština Kosova nije usvojila Deklaraciju o nezavisnosti u kapacitetu privremenih organa samouprave UN nego “predstavnika naroda Kosova izvan okvira privremene administracije” – tako su i različite vlade Republike Srbije, počevši od 2010. godine pa do danas, konstruisale drugu pravnu fikciju: da pregovaraju sa predstavnicima privremenih organa samouprave a ne organa vlasti suverene države.

Jednim delom, one to svakako jesu učinile pod međunarodnim pritiskom – tzv. “napredak” u ovim pregovorima je za svih osam prethodnih godina bio, a i danas je, ključan instrument kojim je Evropska unija uslovljavala dalji nastavak pregovora o pridruživanju Srbije EU. Jednim delom, međutim, i kod samih političkih elita u Srbiji, iako nevoljno, postepeno i često vrlo licemerno, sazrevala je svest da se faktička realnost ne može zauvek ignorisati i da će kapacitet same Srbije da utiče na događaje na Kosovu i u vezi njega biti veći ukoliko zemlja bude prisutna u ključnim međunarodnim procesima nego ako ostane po strani od njih.

Sa druge strane, pravna fikcija da se ipak razgovara sa (doduše pomalo odmetnutim) predstavnicima samouprave u sopstvenoj pokrajini a ne sa predstavnicima druge, praktično suverene, države bila je i dodatno olakšana ukupnom tabloidizacijom javnog mnenja do kojeg je došlo u poslednjoj deceniji u čitavom svetu – jedne opšte tendencije površnosti u kojoj se neuporedivo više pažnje posvećuje formi nego sadržini.

c) Postupak koji je vođen pred Ustavnim sudom Srbije

Postupak ocene ustavnosti Briselskog sporazuma započela je Demokratska stranka Srbije, predlogom koji je formalno podnelo (uglavnom) njenih 25 narodnih poslanika iz saziva 2012-2014. godine. S obzirom da sam Briselski sporazum nikada nije objavljen u “Službenom glasniku Republike Srbije”, pa da zbog toga nije predstavljao akt podoban za ocenjivanje ustavnosti, predlagač je osporio Odluku Narodne skupštine od 26. aprila 2013. godine kojom je usvojen Izveštaj vlade, u kojem je bio naveden i integralni tekst Briselskog sporazuma.

Ustavni sud se dopisom od 31. maja 2013. godine obratio Narodnoj skupštini sa zahtevom da se Sudu dostavi navedena odluka Narodne skupštine sa pratećom dokumentacijom dobijenom od Vlade. Po dobijanju ove dokumentacije, Ustavni sud Srbije je predlog dostavio na odgovor Vladi.

Zanimljiv je, posebno u kontekstu pravnog stava koji će predstavnici Vlade po ovom pitanju zauzimati kasnije, u toku 2014. godine, odgovor Vlade koji je Ustavnom sudu dostavljen 18. decembra 2013. godine. U tom dokumentu Vlada je predložila Ustavnom sudu da “zastane sa postupkom razmatranja podnetog predloga do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija”. Radilo se o posebnom zakonu, čije je donošenje propisano odredbom člana 182 stav 2 Ustava Srbije, i koji u tom trenutku nije bio donet već punih sedam godina po donošenju ustava (primedba autora: zakon nije donet ni do danas, skoro dvanaest godina po donošenju ustava).

Imajući vidu da je smisao odredbe člana 55 Zakona o Ustavnom sudu o zastoju postupka da pruži mogućnost donosiocu osporenog akta da otkloni neustavnost i nezakonitost osporenog akta, a to očigledno nije bilo moguće učiniti donošenjem novog akta, Ustavni sud ovaj predlog nije prihvatio.

Generalni sekretarijat Vlade je konačno celokupnu traženu dokumentaciju – overeni prevod Briselskog sporazuma na srpski jezik, kopiju originalnog sporazuma, Zaključak Vlade od 22. aprila kojim je sporazum prihvaćen i pozitivno mišljenje Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, dostavio Ustavnom sudu 15. januara 2014. godine.

Imajući u vidu složenost pravnih pitanja koja su otvorena u ovom predmetu, Ustavni sud Srbije je zakazao javnu raspravu za 24. jun 2014. godine. U ovoj raspravi su, pored većeg broja eksperata za međunarodno i ustavno pravo, učestvovali i predstavnici tadašnje Vlade Republike Srbije. Mislimo da je korisno na ovom mestu navesti i njihova imena: ministar pravde, Nikola Selaković, predsednik Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine, Aleksandar Martinović i direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, Dragan Đurđević. Iako formalno predstavljen kao profesor Pravnog fakulteta u Novom Sadu u javnoj raspravi je uzeo učešće i tadašnji glavni pravni savetnik Vlade, dr Rodoljub Etinski.

Kuriozitet ove javne rasprave, koji će opredeliti i dalji tok postupanja Ustavnog suda u ovom predmetu, bila je činjenica da su svi navedeni predstavnici Vlade zauzeli stav potpuno suprotan onome koji je bio suština dopisa Vlade od 18. decembra 2013. godine. Dok je Vlada u dopisu tražila zastoj postupka, u skladu sa članom 55 Zakona o ustavnom sudu, kako bi se doneo nedostajući zakon iz člana 182 stav 2 Ustava (i tako, bar po mišljenju autora dopisa, otklonila neustavnost osporenog akta), na javnoj raspravi su oni tvrdili da Briselski sporazum uopšte nije opšti pravni akt nego “politički sporazum” pa shodno tome i ne predstavlja akt podoban za ocenu ustavnosti.

U tom smislu je vrlo zanimljivo učešće profesora Etinskog u raspravi. On je, između ostalog, tada rekao i sledeće:

“Ustav ne sadrži propise kojima zabranjuje postojanje pravnog sistema i ustava Kosova i Metohije, kosovske zakone, kosovsku policiju i kosovske sudove. Zašto bi, onda, propisi Prvog sporazuma u kojima se pominje kosovski pravni sistem, ustav, zakoni, policija ili sudovi, bili suprotni Ustavu?”

d) Odluka Ustavnog suda Srbije

Ustavni sud Srbije je odluku broj IУo-247/2013 po predlogu za ocenu ustavnosti i zakonitosti Briselskog sporazuma doneo 14. decembra 2014. godine a ona je objavljena u “Službenom glasniku RS” br. 13/2015. Ovde je integralni tekst te odluke sa internet stranice Ustavnog suda:

http://www.ustavni.sud.rs/page/predmet/sr-Cyrl-CS/11165/?NOLAYOUT=1

Zanimljivi su, najpre, motivi Suda da izbegne izjašnjavanje o suštini, tzv. meritumu ovog pitanja, kao i razlozi kojima je takav proceduralni pristup obrazložio. Umesto izjašnjavanja o meritumu, Sud je odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti sa obrazloženjem da Briselski sporazum nije međunarodni ugovor, nego politički sporazum – prihvatajući, dakle, u celini argumentaciju koju su na javnoj raspravi izneli predstavnici Vlade Srbije, a koju je u stručnom smislu obrazložio dr Rodoljub Etinski. Takav pristup izazvao je ozbiljnu kritiku unutar samog Suda (videti šire u narednoj tački koja se bavi izdvojenim mišljenjima četvoro sudija).

Iako Briselski sporazum sadrži ozbiljne manjkavosti (i proceduralne, i jezičke i sadržinske) koje dovode u pitanje njegov status međunarodnog ugovora (o tome videti šire u tački f) ovog odeljka koja se bavi pravnom prirodom Briselskog sporazuma) mišljenja smo da je Sud ovde učinio dve bitne povrede prava: jednu proceduralnu i jednu materijalnu.

U proceduralnom smislu, samim činom zakazivanja i održavanja javne rasprave Sud je eo ipso prihvatio i podobnost osporenog akta da bude predmet meritornog ocenjivanja – i time je bio dužan da postupak u tom predmetu završi većanjem i glasanjem svih petnaest sudija, a ne procesnom odlukom tzv. Malog veća od troje sudija, kao što je na kraju učinio. O tome je, u svom izdvojenom mišljenju, detaljno pisala sudija dr Olivera Vučić, pa upućujemo čitaoca na njenu argumentaciju.

Takođe u proceduralnom smislu, bez obzira na status samog Briselskog sporazuma koji ostaje značajno kontroverzan, želimo da skrenemo pažnju da je Sud imao na raspolaganju i mnogo elegantniju pravnu argumentaciju (u odnosu na onu koju su ponudili Selaković, Martinović, Đurđević i Etinski) da izbegne izjašnjavanje o njegovoj sadržini – a to je činjenica da on nikada nije bio formalno ratifikovan u Narodnoj skupštini, pa prema tome ne predstavlja sastavni deo unutrašnjeg pravnog poretka Repulike Srbije. U tom smislu, Sporazum zaista nije akt podoban za ocenu ustavnosti i zakonitosti.

Konačno, u materijalnom smislu, Sud je propustio da uzme u obzir bitnu činjenicu: da je Briselski sporazum, kao svoju posledicu, imao i donošenje Odluke Narodne skupštine o prihvatanju izveštaja Vlade Republike Srbije o pregovorima sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini od 26. aprila 2013. godine (čiji je sastavni deo i tekst Briselskog sporazuma, na srpskom i na engleskom jeziku). Prihvatanjem izveštaja u formi odluke, a ne u nekoj drugoj zakonom predviđenoj formi (zaključaka, rezolucije, deklaracije) Narodna skupština je, indirektno, interiorizovala Briselski sporazum jednim opštim pravnim aktom koji je nesumnjivo bio podoban da bude predmet ocene ustavnosti i zakonitosti sam po sebi i nezavisno od ocene pravne prirode Sporazuma.

Po našem mišljenju, Ustavni sud je, ovakvom odlukom, ostavio suštinski neustavnu Odluku Narodne skupštine kao postojeću u pravnom poretku. Pored toga, Sud je ovde očigledno primenio i princip tzv. samoograničenja nadležnosti – odnosno izbegavanja da se decidno izjasni o aktima za koje je smatrao da su po svojoj prirodi politički akti, zasnovani na tzv. državnom razlogu. Iako se u uporednoj ustavnosudskoj praksi (pojedine odluke Vrhovnog suda SAD i Državnog saveta Francuske) mogu naći ovakvi primeri, radi se o pristupu koji nema valjano pravno utemeljenje u Ustavu Republike Srbije, Zakonu o Ustavnom sudu Srbije i dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi u Srbiji.

U celini, pažljivijom analizom navedene odluke Ustavnog suda Srbije čitalac, a pravnik pogotovo, ne može da izbegne jedan višestruko tužan utisak. Najpre, da je Sud (ili bar onaj njegov većinski deo) bio u stalnoj dilemi kako da postupi u ovako eklatantnom slučaju narušavanja ustavnog poretka zemlje; da je tu dilemu pokušao da reši na jedan prilično trapav način – tako što bi konačan stav o svojoj nenadležnosti kompenzovao nepotrebno dugim obrazloženjem koje je sadržalo niz navoda potpuno irelevantnih za predmet spora; da se u tom obrazloženju više trudio da objasni kako Republika Kosovo nije država po međunarodnom pravu (što samo po sebi nije ni bilo predmet spora) nego da izvede logičnu uzročno-posledičnu vezu između činjenica i svog stava o  njima; dalje, da je tu dilemu ostavio u suštinskom smislu nerešenom i nakon donošenja svoje odluke; zatim, da je u toku celog postupka demonstrirao neprihvatljivo visok stepen impresioniranosti stavovima izvršne vlasti, jedne od strana u postupku (toliko visok da su npr. čak i čitavi pasusi iz pravnog mišljenja dr Rodoljuba Etinskog, glavnog pravnog savetnika Vlade, inkorporirani u obrazloženje odluke Suda – i to bez citiranja); i konačno, da je za posledicu ove svoje odluke imao ozbiljno narušavanje ustavnosti i zakonitosti u zemlji i na taj način postavio kamen temeljac daljem procesu potčinjavanja celokupne sudske vlasti u Republici Srbiji političkom voluntarizmu najgoreg tipa.

e) Argumentacija izneta u izdvojenim mišljenjima četvoro sudija

Četvoro sudija Ustavnog suda Srbije (dr Olivera Vučić, dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić i dr Dragan Stojanović) izdvojili su svoja mišljenja u odnosu na odluku koja je usvojena. Argumentacija u ova četiri izdvojena mišljenja se u velikoj meri preklapa pa ćemo ih analizirati zajedno.

Prva primedba je proceduralne prirode, ali vrlo značajna: Ustavni sud je, već samim činom zakazivanja javne rasprave, prihvatio svoju nadležnost u predmetu pa je naknadna odluka da se predlog odbaci iz proceduralnih razloga (nenadležnost) predstavljao kršenje propisa kojima je regulisan rad Suda. Nakon održane javne rasprave Sud je bio dužan da na opštoj sednici donese odluku o meritumu predmeta, tako što bi svih petnaest sudija o njemu većalo i glasalo.

Druga primedba se odnosi na pogrešno shvatanje pravne prirode Briselskog sporazuma: činjenica da ugovorne strane nisu zajedno potpisale isti dokument, nego je svaka potpisala svoj (uz paraf baronese Ketrin Ešton na oba) koja su kasnije razmenili, ne može se sama za sebe uzeti kao argument da one pri tome nisu zaključile međunarodni ugovor. Pravna istorija poznaje više sličnih primera, među kojima su najpoznatiji Vestfalski mir (1648) i Austro-ugarska nagodba (1867).

Treću primedbu – da u ovom predmetu Ustavni sud nije postupao samostalno – je najjezgrovitije u svom izdvojenom mišljenju izneo sudija dr Dragan Stojanović pa ćemo je ovde i citirati:

“Po mom sudu odluka se može pobijati iz najmanje tri načelna razloga. Prvo, može se prigovoriti da je jednostrano prikupljena i tendenciozno izložena činjenična i pravna građa koja je poslužila kao podloga usvojene odluke. Drugo, posmatrano sa stanovišta interpretacione tehnike, ne može se izbeći zaključak da je najvećim delom obrazloženje odluke takvo da se ne može smatrati samostalnom ustavnopravnom interpretacijom Ustavnog suda, jer se u njemu doslovno preuzimaju kako sav činjenični i pravni materijal tako i ustavnopravno mišljenje jednog od eksperata pozvanih na javnu raspravu (dr Rodoljub Etinski – prim. autora). Treće, po mom sudu, potpuno je neodrživ ključni stav iz odluke, a time i sva pravna argumentacija iz centralnog dela njenog obrazloženja koja ga prati, naime tvrdnja da je Briselski sporazum navodno politički, a ne pravni akt.”

Sve zainteresovane za šire detalje iz izdvojenih mišljenja četvoro sudija Ustavnog suda Srbije upućujemo na odličan tekst koji je napisao mr Miloš Prica, asistent Pravnog fakulteta u Nišu: “Zaključak Ustavnog suda o odbacivanju predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog “Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa” između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, 69/2015, str. 229-244, https://scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/0350-8501/2015/0350-85011569229P.pdf).

f) Postupak vođen povodom zaključenja Briselskog sporazuma pred Ustavnim sudom Kosova

Zanimljivo je – a u našoj javnosti prilično malo poznato – da je i kosovska strana imala sličan problem sa poslanicima svog parlamenta kao što ga je imao i njen partner u Briselskom sporazumu, Republika Srbija. Naime, 4. jula 2013. godine, poslanik Skupštine Kosova Visar Imeri i još 11 njegovih koleginica i kolega podneli su predlog za ocenu ustavnosti  Zakona br. 04/L-199, o ratifikaciji prvog međunarodnog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa između Republike Kosovo i Republike Srbije i Plana implementacije ovog ugovora. Odluka Ustavnog suda Kosova po ovom predmetu doneta je posle samo dva meseca i njen tekst (verzija presude na srpskom jeziku) dostupan je ovde:

http://gjk-ks.org/wp-content/uploads/vendimet/gjkk_ko_95_13_srb.pdf

Podnosioci ovog predloga osporili su Zakon o ratifikaciji iz formalnih i suštinskih razloga.

U formalnom smislu, podnosioci su Zakon osporili iz ti razloga: (1) zato što nacrt nije bio dostavljen na razmatranje drugim agencijama i ministarstvima Vlade Kosova kao predlagača pre nego što je bio poslat Skupštini Kosova; (2) zato što nije bio praćen tzv. Deklaracijom o budžetskim implikacijama (troškovi sprovođenja zakona) i (3) zato što nije bio dostavljen na razmatranje skupštinskim komisijama pre rasprave na plenarnoj sednici.

U suštinskom smislu, oni su Briselski sporazum osporili zato što je, po njihovom mišljenju, u suprotnosti sa članovima 1.1. i 3.1. Ustava Kosova (prvi od dva navedena člana propisuje “neodvojivost i jedinstvenost države Kosova” a drugi definiše Kosovo kao “multietničko društvo”), članom 2 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i članovima 6, 13 i 14 Evropske konvencije o ljudskim pravima.

Ustavni sud Kosova je, bez vođenja javne rasprave, ovaj predlog odbio u presudi usvojenoj 9. septembra 2013. godine. Konačan ishod postupka je, dakle, isti kao i onaj kojim je okončan ustavnosudski spor u Beogradu. Obrazloženje je, doduše, malo drugačije.

U ovom slučaju je Sud razdvojio odlučivanje o formi i suštini, i to tako što je sva proceduralna pitanja tretirao kao primedbe na Zakon o ratifikaciji dok je sva materijalna pitanja tretirao kao primedbe na Briselski sporazum.

U presudi je proceduralne primedbe odbio, obrazlažući to odbijanje tvrdnjama: (1) da Vlada Kosova nije prekršila postupak predviđen Zakonom o međunarodnim ugovorima; da je Skupština Kosova usvojila predlog zakona najvišom propisanom kvalifikovanom većinom (dve trećine od ukupnog broja poslanika); i (2) da će naknadni dogovori dve strane, predviđeni Briselskim sporazumom, biti ratifikovani posebnim zakonima koji će biti donošeni nakon zaključivanja svakog od njih, pa prema tome ne mogu biti predmet ustavnosudske ocene po ovom predlogu.

U istoj presudi, Ustavni sud Kosova je o svim materijalnim primedbama odbio da se izjasni, pozivajući se na stvarnu nenadležnost. Obrazloženje ovog odbijanja sudije u Prištini su formulisale na način sličan onome za koji su se opredelile i većina njihovih koleginica i kolega u Beogradu: Ustav Kosova ne predviđa nadležnost Ustavnog suda u pogledu sadržine zaključenih međunarodnih ugovora (čl. 113, tačke 1-9), pa je ovo pitanje, ratione materiae, izvan ustavnosudske nadležnosti.

g) Međunarodnopravna priroda Briselskog sporazuma

U razmatranju pravne prirode Briselskog sporazuma prvo ćemo analizirati dve činjenice proceduralne prirode, a potom i tri specifičnosti u njegovoj sadržini – jednu jezičku i dve materijalne.

Prvo, u samom tekstu Briselskog sporazuma nije određen tzv. depozitar ugovora – država, međunarodna organizacija ili pojedinac koji bi obavljao poslove čuvanja originala ugovora i punomoćja pregovarača, izdavao overene kopije ugovora, primao pismena i saopštenja u vezi sa ugovorom, itd. u skladu sa članovima 76 i 77 Bečke konvencije o ugovornom pravu. Ovde je potrebno odmah konstatovati: imenovanje depozitara nije obavezan element u sadržini jednog međunarodnog ugovora (sasvim su ispravni i oni međunarodni ugovori kod kojih nije određen depozitar) ali je vrlo uobičajeno u praksi u poslednjih pola veka. Dozvoljavamo mogućnost da su srpska i kosovska strana možda verovale da će poslove depozitara vršiti Evropska unija, ili da su bile navedene da to veruju, ali to u samom tekstu Sporazuma nigde nije konstatovano.

Drugo,  što je po našem mišljenju još važnije, da nijedna od dve (odnosno, po našem mišljenju, tri) ugovorne strane ovaj sporazum nije dostavila Sekretarijatu Organizacije UN u Njujorku u cilju njegovog registrovanja, klasiranja, unošenja u registar i objavljivanja, što je sve obavezna procedura propisana članom 80 Bečke konvencije o ugovornom pravu. U slučaju da je u tekstu nekog međunarodnog ugovora određen depozitar, poslovi registrovanja ugovora se poveravaju njemu; u slučaju da nije, ta obaveza ostaje na svim stranama ugovornicama. Ni Republika Srbija, ni Republika Kosovo, ni Evropska unija, kao potpisnici Briselskog sporazuma, ovu obavezu (još) nisu ispunili. Pošto je ovaj deo procedure kogentne (prinudne) prirode, navedena okolnost ozbiljno dovodi u pitanje da li se Briselski sporazum uopšte može smatrati međunarodnim ugovorom po Bečkoj konvenciji.

Treće – kad se malo pažljivije pogleda original Briselskog sporazuma (na engleskom jeziku) zapaža se da se za sve obaveze ugovornih strana koristi glagolski oblik “will” umesto, za pravnu terminologiju uobičajenog, “shall”. Ova distinkcija nije uočljiva u njegovim prevodima, ni na srpski ni na albanski jezik jer oba ova jezika, za razliku od engleskog, nemaju dve različite reči: u srpskom bi u oba slučaja bila upotrebljena reč “će”, u albanskom “do” (odnosno “do te”, u pluralu). Engleski, međutim, pravi bitnu razliku: glagolski oblik “will” koristi se da označi nešto što će se jednostavno desiti, ali ne predstavlja ničiju obavezu da to sprovede; oblik “shall” se koristi da označi nešto što je određeni subjekt u ugovoru dužan da sprovede.

Četvrto, indikativno je da čak 12 tačaka Briselskog sporazuma (od ukupno 15 koliko taj dokument ima) sadrži tzv. obaveze nepersonalizovane prirode (npr. da “će postojati jedno udruženje/zajednica opština, koja će biti stvorena na osnovu statuta”; da “će postojati jedna policija na Kosovu pod nazivom Policija Kosova”; da “će sva policija u severnom Kosovu biti integrisana u okvire Policije Kosova”, itd).

Peto, u tekstu Sporazuma ne postoji bilo kakva naznaka o čijoj se obavezi u pojedinom konkretnom slučaju radi: ko je zadužen, i odgovoran, za sprovođenje određene tačke, Srbija, Kosovo ili Evropska unija?

Kako su duhovito primetili dr Vladimir Đerić i dr Tatjana Papić, u svom tekstu “Međunarodnopravni aspekti odluke Ustavnog suda Srbije o ustavnosti i zakonitosti Briselskog sporazuma” (Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 2/2016, str. 200-214, http://ojs.ius.bg.ac.rs/index.php/anali/article/view/165) za operativne tačke Briselskog sporazuma: “One pre izgledaju kao lista tačaka nekakvog plana”.

Da zaključimo: ne verujemo da bi bilo koja od strana koje su zaključile Briselski sporazum mogla, sa izgledima na uspeh, da drugu stranu tuži na neizvršenje njenih obaveza iz Sporazuma. Vidimo da je ovo pitanje naročito aktuelno u kontekstu petogodišnjeg neizvršavanja obaveza kosovske strane u pogledu formiranja Zajednice srpskih opština. Međutim, sama ta činjenica – da Republiku Srbija kao strana ovog Sporazuma ne uživa pravnu zaštitu – po nama je mnogo manji problem od jednog drugog: da Srbiji (kako je pokazao ceo period 2013-2018), po svemu sudeći ne bi ni palo na pamet da pravnu zaštitu pred međunarodnim sudovima uopšte i zatraži, sve kad bi ona i bila moguća.

 

VI

“Pravno obavezujući sporazum”: međunarodnopravne posledice

pacta_sunt_servanda

Tri su ključne međunarodnopravne posledice koje bi proizvelo eventualno zaključenje POS: prva se odnosi na priznanje Republike Kosovo od strane Republike Srbije; druga na stavljanje van snage Rezolucije Saveta bezbednosti UN 1244 (1999) i celog međunarodnog pravnog režima zasnovanog na njoj; treća na međunarodno priznate granice Republike Srbije. Pre nego što počnemo sa njihovom analizom razmotrićemo i jedno prethodno pitanje: kakav bi bio pravni status POS, kao instrumenta saglasnosti volja, prema međunarodnom pravu?

a) Prethodno pitanje: pravni status POS kao instrumenta saglasnosti volja prema međunarodnom pravu

Međunarodni ugovor jeste saglasnost volja dva subjekta međunarodnog prava, oba suverena i ravnopravna: država ne može da zaključi takav ugovor ni sa kojim drugim subjektom, osim sa drugom državom.

Ovde je potrebno učiniti dve prethodne distinkcije. Obe su važne zbog razlikovanja međunarodnog ugovora koji ovde analiziramo od drugih tipova sporazuma koje zaključuje država. Prva distinkcija odnosi se na karakter samih sporazuma, a druga na jurisdikcije koji su nadležne za njih.

Najpre, država pored međunarodnih ugovora zaključuje i razne političke sporazume. Ne tako retko, u zaključivanju takvih sporazuma posreduje i strani faktor. Takav je npr. Lankasterski sporazum (1979) o prenosu vlasti u Južnoj Rodeziji sa bele manjine na crnu većinu, u čijem je zaključivanju učestvovala Velika Britanija kao bivša kolonijalna sila. Ipak, takvi sporazumi nisu i međunarodni ugovori, jer ih ne zaključuju subjekti međunarodnog prava međusobno. Videli smo da je, po stavu većine sudija Ustavnog suda Srbije, to slučaj i sa Briselskim sporazumom (2013).

I drugo, država zaključuje razne ugovore koji nisu ugovori međunarodnog javnog prava nego ugovori međunarodnog privatnog prava. To su npr. ugovori o koncesijama, prodaji državne imovine (privatizaciji), zajedničkim ulaganjima, naučnoj, kulturnoj i tehničkoj saradnji sa iseljeničkim i manjinskim organizacijama u inostranstvu, i tako dalje.

U svakom od ovih ugovora nesporno postoji element inostranosti, ali taj element nije differentia specifica koja njih razlikuje od međunarodnih ugovora.

Čak i kada je recimo zaključen sa vrlo moćnom multinacionalnom kompanijom, čiji godišnji budžet prevazilazi bruto društveni proizvod neke manje države, takav ugovor ostaje ugovor međunarodnog privatnog prava. Sporove koji bi iz njega mogli da nastanu može da rešava i međunarodna arbitraža, ali ni to ne menja suštinu: država je takav ugovor zaključila kao komercijalni partner, a ne kao organ javne vlasti (imperium).

Jedino u slučaju međunarodnog ugovora (u smislu Bečke konvencije o međunarodnom ugovornom pravu) pojavljuje se država kao imperium, koja je postigla saglasnost volja sa drugom državom, koja se takođe pojavljuje kao imperium.

Zbog toga se jedino međunarodni ugovori pojavljuju kao mogući predmet sudskih sporova pred Međunarodnim sudom pravde. Oni ne mogu biti predmet suđenja pred nacionalnim sudovima jer svaka država uživa apsolutni imunitet u svim sudskim postupcima u kojima se odlučuje o aktima koje je donela, odnsno o radnjama koje je preduzela, u svojstvu nosioca suverene vlasti, odnosno kao imperium.

Ovo pravilo je kodifikovano još u kasnom srednjem veku, na osnovu principa “par in parem non habet imperium (jurisdictionem)”. Ono je kasnije preuzeto, gotovo bez izuzetka, u vodeće svetske pravne sisteme: dovoljno je pogledati na primer stav predsednika Vrhovnog suda SAD, Maršala, u slučaju Schooner «Exchange» v. McFaddon (1812), odluku Francuskog kasacionog suda u slučaju Le Gouvemement espagnol c. Cassattx (1849) ili mišljenje britanskog lorda Atkinsa u čuvenom slučaju  The Cristina ( 1938).

Čitaoce zainteresovane za šire aspekte imuniteta država u međunarodnom pravu upućujemo na izuzetno dobru analizu: Sompong Sucharitkul, “Immunities from Jurisdiction in Contemporary International Law”, Golden Gate Universitu School of Law, 2002, čiji je tekst dostupan ovde:

https://digitalcommons.law.ggu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1550&context=pubs

Ako se neko možda zamislio zbog čega tzv. međunarodna zajednica toliko insistira na formulaciji (samo na prvi pogled rogobatnoj) “pravno obavezujući sporazum” (legally binding agreement) kada govori o instrumentu koji bi razrešio sporne odnose između Beograda i Prištine, mislimo da smo tu nedoumicu bar delimično razjasnili. Sporazum treba da bude “pravno obavezujući” upravo da se ne bi mogao tumačiti kao politički dogovor, ili kao dogovor organa vlasti Republike Srbije sa privremenim organima vlasti u njenoj autonomnoj pokrajini.

Kvalifikativ “pravno obavezujući” nedvosmisleno potvrđuje nameru autora ove ideje da dva entiteta potpišu međunarodni ugovor u punom kapacitetu, o čijoj će primeni moći da odlučuje jedino Međunarodni sud pravde a ne nacionalni sudovi i koji će imati prioritet u odnosu na sve druge odredbe unutrašnjeg prava, i Republike Srbije i Republike Kosovo.

b) Pravno obavezujući sporazum kao vid faktičkog priznanja Republike Kosovo od strane Republike Srbije

Druga važna napomena koju treba učiniti tiče se međunarodnog priznanja. Pre nego što se upustimo u detalje korisno je da rešimo jedno prethodno pitanje: kakav je pravni značaj tog priznanja uopšte? Ovo je jedno od tradicionalno nerešnih pitanja u međunarodnom pravu u poslednjih sto godina u kom periodu su se kristalizovale dve teorije: konstitutivna i deklarativna. Ukratko, po prvoj, neka zajednica postaje subjekt međunarodnog prava – država – tek samim činom priznanja (od dovoljnog broja država); po drugoj, zajednica može biti priznata tek kada je već postala država.

U istorijskom smislu, konstitutivni pristup prethodni deklarativnom: njegov pristalica je bio veliki nemački pravnik Hans Kelzen a indirektno je podržavala i jurisprudencija Stalnog suda međunarodne pravde u slučaju Vimbldon (1923). Posle Drugog svetskog rata preovladao je konstitutivni pristup, pa na primer Veliku Britaniju činjenica da 1949. još nije priznala Izrael nije sprečila da ovu državu smatra odgovornom za obaranje njenog aviona u vazdušnom prostoru Egipta; sličan slučaj desio se i 1968. godine kada je Severna Koreja napala američki brod Pueblo, a SAD su je smatrale odgovornom za taj čin bez obzira što je nisu priznavale.

Na ovom mestu ne možemo ulaziti u detaljnije razmatranje argumenata koje navode pristalice jedne i druge teorije, a zainteresovane upućujemo na odličnu magistarsku tezu na ovu temu koja je nedavno odbranjena na Univerzitetu u Tilburgu u Holandiji:

“The Sustainability of the Declaratory and Constitutive Theories as the Method for  Assessing the Creation and Continued Existence of States”

http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=121942

Ono što je, međutim, važno za temu naše današnje rasprave jeste objektivno preveliki značaj koji se pretpostavljenom činu priznanja Kosova od strane Srbije pridaje od svih učesnika u ovoj raspravi: i Kosova, i Srbije i međunarodne zajednice. Taj značaj je, naravno, prouzrokovan političkim a ne pravnim motivima. Da li bilo ko zna, na primer, bez prethodne provere, da li je Republika Srbija priznala Južni Sudan, ili da li je Somalija priznala Kosovo? U svetu trenutno postoje 193 međunarodno priznate države i ukupan broj kombinacija uzajamnih priznanja jednak je polovini umnožaka brojeva 193 i 192: 18.528.

Jedna država priznaje drugu na različite načine, formalne i faktičke: razmenom diplomatskih nota i diplomatskih misija na različitom statusu, zajedničkim učešćem u radu međunarodnih organizacija, zaključivanjem istih multilateralnih međunarodnih ugovora bez istaknte rezerve, uzajamnim pružanjem međunarodne pravne pomoći, tužbom upućenom protiv nje Međunarodnom sudu pravde ili raznim nacionalnim sudovima, itd. Od svih tih načina, zaključenje međunarodnog ugovora je jedan od, i formalno i suštinski, najznačajnijih.

Zaključenjem međunarodnog ugovora, dva suverena i ravnopravna imperiuma usaglasili su svoje volje da bi rešili neko pitanje. Oni su time, via facti, priznali jedan drugi, bez potrebe da se ta činjenica posebno konstatuje u tekstu samog ugovora. Zapravo, za to ipso facto priznanje je sama sadržina sporazuma sasvim irelevantna: Srbija i Kosovo bi, teoretski, mogli da zaključe POS o zajedničkoj zaštiti retkih vrsta ptica na svojim teritorijama – čak i sporazum takve, sasvim neutralne, sadržine, ako bi bio zaključen u formatu predviđenom za zaključenje međunarodnog ugovora značio bi ipso facto uzajamno priznanje.

Značajan argument u prilog ovoj našoj tvrdnji jeste i analiza prakse primenjene u  svim dosadašnjim pravnim instrumentima kojima je faktički izvršeno uzajamno međunarodno priznanje država naslednica bivše jugoslovenske federacije.

Tako se, na primer, u članu 10. Dejtonskog mirovnog ugovora (1995)  izričito navodi da su Savezna republika Jugoslavija i Bosna i Hercegovina “priznale jedna drugu”: na pravni kvalitet ovog priznanja nije uticala činjenica da je predmet ugovora bio sasvim drugi – okončanje građanskog rata u ovoj bivšoj federalnoj jedinici SFRJ.

Sporazum o normalizaciji odnosa između SR Jugoslavije i Republike Hrvatske (1996), iako ne sadrži izričite izjave strana ugovornica o međusobnom priznanju, već u formulaciji člana 1 čini nespornim da obe strane jedna drugu prihvataju kao nezavisne i suverene države i na tim osnovama uspostavljaju međusobne odnose:

“Strane ugovornice poštuju jedna drugu kao nezavisne, suverene i ravnopravne države u okviru svojih međunarodnih granica.”

I Sporazum o regulisanju odnosa i unapređenju saradnje SR Jugoslavije i Republike Makedonije (1996) sadrži slične formulacije:

“Strane poštuju jedna drugu kao nezavisne države u okviru svojih međunarodnih granica. (član 1)

Svaka strana će poštovati suverenitet, teritorijalni integritet i političku nezavisnost druge strane. (član 2)”

U određenom smislu, imaju osnova i tvrdnje da je Republika Srbija, faktički, priznala Republiku Kosovo već zaključenjem Briselskog sporazuma 2013. godine. Ove tvrdnje su naročito argumentovane u predlogu za osporavanje ustavnosti Odluke Narodne skupštine kojom je prihvaćen Izveštaj vlade o pregovorima, o čemu je već bilo reči u ranijem tekstu, pa te argumente sad nećemo ponavljati. Međutim, postoje i ozbiljni protivargumenti, pre svega imajući u vidu unutrašnje konstrukcione greške u samom Briselskom sporazumu, koje dovode u pitanje da li se on može smatrati međunarodnim ugovorom. Za pretpostaviti je da bi se, u pripremi POS, svi ovi propusti sada otklonili, odnosno da bi POS predstavljao pravno perfektan međunarodni ugovor.

Konačno, potrebno je napomenuti još jednu činjenicu: u poslednjih deset godina, od jednostrano proglašene nezavisnosti Republike Kosovo, i ova paradržavna tvorevina i Republika Srbija su pristupile jednom broju multilateralnih međunarodnih ugovora. U nekim slučajevima, kao na primer u slučaju pristupanja Kosova Međunarodnoj banci za obnovu i razvoj, koja je deo grupe Svetske banke, Republika Srbija je formalno istakla rezervu na prijem Republike Kosovo (2009. godine); tada su tu rezervu, pored nje, istakle i Rumunija i Slovačka. Međutim, u nekim drugim slučajevima, kao što je na primer bilo pristupanje Kosova Konvenciji o rešavanju investicionih sporova između država i državljana drugih država, Republika Srbija nije stavila takve rezerve. Ovakva praksa, neujednačena i nekonzistentna, svakako je relativizovala osnovni stav o nepriznavanju jednostrano proglašene nezavisnosti Kosova.

c) Stavljanje van snage Rezolucije Saveta bezbednosti UN 1244 (1999) i pratećeg pravnog okvira UN

Uz ograničenje koje smo već naveli na početku ovog teksta – da on predstavlja analizu jednog hipotetičkog dokumenta čija sadržina još uvek ne postoji – ovde ćemo elaborirati i sledeću međunarodnopravnu posledicu POS: zaključenje ovakvog dokumenta bi, faktički ako ne i formalno, značilo stavljanje van snage Rezolucije Saveta bezbednosti 1244 (1999) i celokupnog institucionalnog i pravnog režima UN koji je tim dokumentom uspostavljen – on bi bio zamenjen institucionalnim i pravnim režimom koji bi uspostavio POS.

Već je u tački 99 Savetodavnog mišljenja Međunarodnog suda pravde od 22. jula 2010. godine istaknuto:

“…rezolucija 1244 (1999) jasno uspostavlja privremeni režim; ona ne može biti tumačena kao postavljanje stalnog institucionalnog okvira na teritoriji Kosova. Ova rezolucija je dala mandat UNMIK-u samo da olakša željeno rešenje o budućem statusu Kosova kroz pregovore, bez prejudiciranja ishoda pregovaračkog procesa.”

Nije sporno da “privremeni režimi” u međunarodnom pravu često znaju da potraju i jako dugo: uzmimo za primer samo rezolucije Saveta bezbednosti koje se tiču palestinskog pitanja, donete pre sedam decenija ili dokumente usvojene povodom turske invazije Kipra, donete pre četiri ili više decenija. Sintagma “privremeni režim” se ovde ne koristi u značenju da će taj režim nužno trajati kratko, nego da zamenjuje stalni režim koji će biti uspostavljen tek slobodno izraženom saglasnošću volja zainteresovanih strana, kroz zaključenje odgovarajućeg međunarodnog ugovora koji bi bio u saglasnosti sa kogentnim (prinudnim) normama međunarodnog prava.

U primerima koje smo naveli (palestinskom i kiparskom), takve saglasnosti volja još uvek nema, i zato su odgovarajuće rezolucije UN i dalje na snazi. Međutim, zaključenjem POS između Beograda i Prištine međunarodno pravo bi problem jednostrane secesije Kosova smatralo konačno rešenim, i to na način da bi Republika Srbija dala, implicitno, saglasnost na tu secesiju. Samim tim, prestala bi i potreba za postojanjem “privremenog režima”.

Rezolucija Saveta bezbednosti 1244 (1999) bi postala istorijski dokument, u istom smislu u kojem je, na primer, i Rezolucija Saveta bezbednosti 16 (1947) koja se ticala Slobodne teritorije Trsta postala istorijski dokument zaključenjem Osimskih sporazuma između Jugoslavije i Italije 1975. godine. Ona bi ostala u arhivama UN kao svedočanstvo o stavu svetske organizacije o jednom pitanju i u jednom vremenu, ali bi prestankom primene njenih operativnih odredbi u praksi ona postala istorijsko-pravni dokument.

Izlaskom Rezolucije Saveta bezbednosti 1244 (1999) iz korpusa pozitivnog međunarodnog prava automatski bi prestali da važe i svi drugi izvori prava doneti na osnovu nje: Ustavni okvir za privremenu samoupravu (2001) i drugi akti. Jednostavno, Kosovo bi u potpunosti izašlo iz okvira međunarodnog pravnog režima u kojem se nalazilo posle 1999. godine i time bi proces zaokruživanja njegove državnosti bio okončan.

d) Posledice “pravno obavezujućeg sporazuma” po međunarodne granice Republike Srbije

Nesumnjivo, zaključenjem POS bi se promenila fizionomija i status međunarodnih granica Republike Srbije: prestala bi da postoji granica između Albanije i Srbije (Jugoslavije) uspostavljena Dodatnim protokolom uz Londonski mirovni ugovor, 29. jula 1913, kojim su završeni Balkanski ratovi. Umesto te granice, Srbija bi dobila novu međunarodnu granicu, prema Republici Kosovo, koja bi bila uspostavljena kroz POS tako što bi sadašnja administrativna linija dobila status međunarodne granice.

Da li bi ova činjenica mogla da proizvede i posledice po druge međunarodno priznate granice Republike Srbije? Ako ostavimo po strani bivše međurepubličke granice koje su zaključcima Badinterove komisije (1991) dobile status međudržavnih granica (prema Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini i Makedoniji) kao i bivšu međurepubličku granicu sa Crnom Gorom koja je dobila status međudržavne posle referenduma o izlasku Crne Gore iz državne zajednice sa Srbijom (2006), radi se o još tri međunarodne granice Srbije: sa Mađarskom, Rumunijom i Bugarskom.

Razgraničenje Srbije (Kraljevine SHS) sa Rumunijom obavljeno je u dve faze: privremeno razgraničenje obavljeno je 13. novembra 1918. godine, Beogradskom vojnom konvencijom, kojom je srpska vojska zaposela deo Banata sa Lugošem i Rešicom na istoku i područje do reke Moriš, i trajno razgraničenje, maja 1924. godine, Ugovorom o konačnom razgraničenju sa Rumunijom. Ovde je važno istaći da su i Kraljevina Srbija i Rumunija bile među Savezničkim i udruženim silama u Prvom svetskom ratu, tako da njihovo međusobno razgraničenje, u delu zajedničke granice koji je uspostavljen posle kapitulacije Austro-Ugarske, ni u kom delu nije predstavljalo predmet mirovnih ugovora zaključenih sa poraženim državama. Imajući u vidu istorijski i pravni kontekst u kojem je ovo razgraničenje postignuto, smatramo da na njega eventalno zaključenje POS ne bi moglo da ima uticaja.

Ovaj diskurs se, međutim, nešto menja kad pređemo na preostale dve granice Republike Srbije, na severu sa Mađarskom i na istoku sa Bugarskom. Obe te granice povučene su na osnovu prethodno zaključenih mirovnih ugovora: sa Mađarskom u Trijanonu, 17. juna 1921. godine, i sa Bugarskom u Nejiu na Seni, 10. maja 1920. godine. Za prevode oba ugovora na srpski pogledati: http://www.znaci.net/00001/138_16.pdf a za celovitu analizu pravnih situacija vezanih za formiranje i međunarodnu potvrdu svih granica Republike Srbije pogledati odličnu doktorsku tezu Branislava Popovića odbranjenu na Odseku za istoriju Filozofskog fakulteta u Novom Sadu (2016): “Teritorijalne pretenzije socijalističke Jugoslavije 1943-1955: projekti, zahtevi, implikacije i rešenja”, tekst dostupan na:

https://www.cris.uns.ac.rs/DownloadFileServlet/Disertacija146348696799610.pdf?controlNumber=(BISIS)101000&fileName=146348696799610.pdf&id=5675&licenseAccepted=true

Za hipotezu koju smo postavili postoje tri ključna argumenta:

Prvo, ako se kao ratio pacti prilikom zaključenja POS prihvati argument da je na pravnu zaštitu Rezolucije Saveta bezbednosti UN 1244 (1999) bila ovlašćena Savezna Republika Jugoslavija, a ne Republika Srbija, onda bi se sličan argument mogao iskoristiti i prilikom eventualnog pokušaja revizije oba mirovna ugovora: i Trijanonskog i Nejskog.

Ujedinjene nacije nisu prihvatile pravni kontinuitet između SFRJ i  SRJ: ova poslednja je primljena u članstvo kao nova država, sa datumom prijema 1. novembar 2000. godine. Međutim, UN su prihvatile pravni kontinuitet između SRJ, Državne zajednice Srbije i Crne Gore i Republike Srbije: promene u kompoziciji i teritoriji države izvršene 2003. i 2006. godine nisu uticale na stav UN o ovom kontinuitetu.

Dakle, što se tiče samih UN Republika Srbija i dalje uživa status države koja je beneficijar odredbi Rezolucije Saveta bezbednosti 1244 (1999). Ta situacija bi, međutim, mogla da se promeni ukoliko bi se sama Republika Srbija, zaključenjem POS, odrekla te zaštite.

Drugo, zaključenjem POS Republika Srbija bi već prihvatila ugovorni diskontinuitet sa Londonskim ugovorom (1913) kojim su fiksirane njene granice prema Albaniji. Mutatis mutandis, argumenti Srbije da brani granice fiksirane Trijanonskim i Nejskim ugovorom bili bi u određenoj meri relativizovani.

Treće, ako bi se iz činjenice da je većinsko stanovništvo na Kosovu albanska nacionalna manjina izveo zaključak da je pravo naroda na samoopredeljenje ratio pacti za zaključenje POS, onda bi se isti argument mogao koristiti i u pogledu drugih delova teritorije Republike Srbije koji su većinski naseljeni mađarskom, odnosno bugarskom nacionalnom manjinom.

Iz svih navedenih razloga možemo da rezimiramo da bi zaključenje POS, na način i u oblicima u kojima se o njemu dosad razgovaralo, moglo da ima višestruke negativne posledice po teritorijalni integritet Republike Srbije, i to ne samo u pogledu njene ranije autonomne pokrajine Kosova i Metohije koja bi činom zaključenja ovog sporazuma bila priznata kao nezavisna i suverena država, nego i u pogledu stabilnosti i pravne sigurnosti njenih drugih međunarodnih granica.

 

VII

Model dve Nemačke: sličnosti i razlike

image-108080-860_panofree-wfwk-108080

Na ovom mestu korisno je da napravimo jednu malu digresiju, da bismo razmotrili stav koji je od 2015. godine do danas više puta istican u nemačkom ministarstvu spoljnih poslova, i koji su u Beogradu prenosile i na njemu, više ili manje diskretno, insistirale, nemačke diplomate Kristof HojzgenDejvid Mekalister i Mihael Rot.

Radi se o tome da bi, po ovom predlogu, odnose Srbije i Kosova trebalo urediti po modelu po kojem su 1972. svoje odnose uredile dve nemačke države. Podsetimo se: to je bilo vreme u kojem su sazreli uslovi da se obe Nemačke prime u Ujedinjene nacije, što je bilo moguće jedino ako bi Savet bezbednosti doneo odluku bez veta neke od stalnih članica (o čemu će biti više reči u sledećem odeljku).

Jedan od političkih uslova bilo je i uzajamno priznanje Savezne (zapadne) republike Nemačke i Demokratske (istočne) republike Nemačke. Najpre je SR Nemačka, sporazumom u Moskvi (12. avgust 1970) prihvatila nepovredivost postojećih granica a naknadnim sporazumom u Varšavi (7. decembar 1970) prihvatila i granicu DR Nemačke na istoku, odnosno cesiju svih bivših nemačkih teritorija istočno od linije Odra – Nisa u korist Poljske, izvršenu 1945.

Potom su, tzv. Ugovorom o osnovnim odnosima između Savezne republike Nemačke i Nemačke demokratske republike (Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik) od 21. decembra 1972. godine, dve nemačke države uzajamno priznale jedna drugu kao suverene države. Time je SR Nemačka i zvanično napustila raniju Halštajnovu doktrinu (1957) u korist Brantove Ostpolitik.

Nakon ratifikacije Osnovnog ugovora u dva parlamenta, obe Nemačke su primljene u UN istog dana, 18. septembra 1973.

Jedini preostali ustupak ostacima Halštajnove doktrine bio je formalne prirode: iako je Osnovni ugovor predvideo uspostavljanje diplomatskih odnosa između dve Nemačke, one nisu jedna u drugoj otvorile ambasade nego stalne misije, a diplomate koje su bile na njihovom čelu nisu nosile formalna zvanja ambasadora nego stalnih predstavnika.

Nema nikakve sumnje da je ovaj model, iz sasvim jednostavnih psiholoških razloga (dve Nemačke su se, osamnaest godina nakon zaključenja Osnovnog ugovora, ujedinile što pokazuje da rešenje nije bilo večno i nepromenljivo) prijatan za uho raznih nemačkih sagovornika u Beogradu.

Šta bi, međutim, sve moglo da bude sporno u eventualnoj primeni ovog modela na odnose Srbije i Kosova? Po našem mišljenju, to su tri bitne stvari.

Prvo, u slučaju dve Nemačke nikada nije dolazio u pitanje nemački identitet svake od njih. Razlike između njih su bile vrlo krupne – geopolitičke, ideološke, ekonomske – ali nisu bile identitetske. I SR Nemačka i DR Nemačka su bile nemačke države.

U slučaju Srbije i Kosova mi se ne suočavamo sa dve srpske države različitih ideoloških i političkih fizionomija, koje žele da nađu modus vivendi. Suočavamo se sa identitetskim metaproblemom: otcepljena teritorija želi da se konstituiše kao autohtona nacionalna država dok bivša matica nastoji da je u nekoj formi zadrži kao deo sopstvene teritorije.

Drugo, u slučaju dve Nemačke obe strane su imale u vidu podjednaku nagradu: članstvo u UN, kojim bi se i simbolički, završio period ograničenog suvereniteta koji je, i kod jedne i kod druge, trajao od 1945. godine. Obe bi (nezavisno od suštinskih ograničenja) makar formalno postale ravnopravne i suverene države.

U slučaju Srbije i Kosova imamo jednu staru državu, osnivača Ujedinjenih nacija (po osnovu pravnog kontinuiteta sa SR Jugoslavijom, SFR Jugoslavijom i FNR Jugoslavijom Republika Srbija sebe smatra članicom UN od 1945. godine iako zvanična dokumentacija UN kao datum prijema u članstvo navodi 1. novembar 2000. godine) i jednu novu državu (kao što smo videli u odeljku II još uvek in statu nascendi) nastalu unilateralnim proglašenjem nezavisnosti, koja želi da taj proces sada zaokruži. Ni motivi, prema tome, a ni nagrada, nisu isti kod obe strane, za razliku od slučaja Nemačke.

Treće, u slučaju dve nemačke države nije se radilo o priznanju jednostrano proglašene secesije. Obe nemačke države stekle su suverenitet ab ovo, postepenim transferom ovlašćenja sa okupacionih vlasti, u svakoj od okupacionih zona, na izabrane organe vlasti dve nemačke države. U tom smislu su obe, zaista, bile u ravnopravnom statusu, i nijedna od njih, potpisivanjem Osnovnog ugovora, nije bila dovedena u poziciju da naknadno konvalidira prethodno učinjena kršenja međunarodnog ili unutrašnjeg prava.

U slučaju Srbije i Kosova ta situacija se bitno razlikuje: potpisivanjem POS Srbija bi – to se od nje bar očekuje – trebalo da konvalidira višestruka kršenja raznih jugoslovenskih i srpskih ustava, izvršena u periodu otkad je na području Kosova i Metohije izvršen faktički transfer vlasti sa Republike Srbije na Ujedinjene nacije (1999. godine).

 

VIII

Razmena teritorija: pravne posledice

belloquet_piesek_770

Činjenica da je svaka država suverena u međunarodnom pravu se tumači (i) na način da je ona zakoniti vlasnik svoje teritorije. I kao što zemljišnoknjižni vlasnik neke nekretnine u unutrašnjem pravu još od Rimskog prava ima tri vrste prava na svojoj imovini (usus, fructus i abusus) tako ih ima i država u međunarodnom pravu, u odnosu na svoju teritoriju. Usus (pravo korišćenja) – ovde se odnosi na pravo uspostavljanja i organizovanja državne vlasti i primene zakona na toj teritoriji; fructus (pravo plodouživanja) – odnosi se na pravo ubiranja poreza, carina, akciza i drugih javnih prihoda; konačno, abusus (pravo raspolaganja) u međunarodnom pravu se odnosi na pravo da se teritorija otuđi – prenosom na neku drugu državu ili dozvolom da se na toj teritoriji konstituiše nova suverena država.

Instrument kojim država, po međunarodnom pravu, raspolaže teritorijom naziva se cesija, a država koja otuđuje teritoriju cedent. Cesija je istovremeno i način zakonitog sticanja teritorije od strane druge države, cesionara. Pravna istorija poznaje niz primera kada su određene teritorije bile cedirane sa jedne na drugu državu: bilo prinudno (u slučaju mirovnih ugovora pobeđene države su obično delove svoje teritorije ustupale državama pobednicima) ili dobrovoljno. Kupovine bivšeg francuskog poseda Lujzijane (1803), ruskog poseda Aljaske (1867) ili Danskih zapadnoindijskih ostrva (1917) – sve od strane Sjedinjenih Američkih Država – predstavljaju primere dobrovoljne cesije teritorije u međunarodnom pravu.

Po završetku Prvog svetskog rata, načelo prava naroda na samoopredeljenje, koje je bilo sadržano u čuvenih Četrnaest tačaka američkog predsednika Vudro Vilsona unelo je određene promene u pravni režim cesije teritorije. Najvažnija od tih promena je standard da se transfer teritorije više ne može vršiti bez slobodno izražene volje stanovništva koje na njima živi.

Tako je posle Prvog svetskog rata, pod pokroviteljstvom Lige naroda, održano nekoliko plebiscita (referenduma) na kojima su se stanovnici spornih pograničnih teritorija izjašnjavali o tome kojoj od dve susedne države žele da pripadnu. Održani su plebisciti u austrijskoj pokrajini Koruškoj i u čak sedam pograničnih oblasti Nemačke (Šlezvig, Sar, Dancig, Marienverder, Memel, Alenštajn i Gornja Šlezija). Međutim, nezavisno od te činjenice, rapolaganje teritorijom od strane jedne države u korist druge opet je, u pravnom smislu, predstavljalo jedan vid cesije.

Predlog da se kosovski problem reši podelom ove teritorije između srpske i albanske strane nije nov – pomenuo ga je književnik i bivši predsednik SR Jugoslavije Dobrica Ćosić još 1981. godine – i povremeno se pojavljivao, na marginama političkog diskursa doduše, i pre i posle faktičkog prenosa suvereniteta na Kosovu i Metohiji sa SR Jugoslavije na Ujedinjene nacije, 1999. godine.

Od pre izvesnog vremena, ovaj pristup uključuje i predlog za tzv. dvostruku cesiju: po njegovim protagonistima, Republika Srbija bi državi Kosovo (koju bi tim činom i priznala kao subjekt međunarodnog prava) ustupila dve opštine sa albanskom većinom na jugu Srbije (Preševo i Bujanovac) a Republika Kosovo bi Srbiji ustupila opštine sa srpskom većinom na severu Kosova. Time bi se, smatraju protagonisti ovog rešenja, obe strane razgraničile, a istovremeno i dodatno etnički homogenizovale.

Sa druge strane, protivnici ovog rešenja ističu nekoliko argumenata, koje možemo podeliti u dve osnovne grupe: unutrašnje i regionalne.

a) Unutrašnji posledice

Unutrašnji problemi su svi oni koje smo već naveli, ili su navedeni u daljem tekstu: suštinski gledano, problem međunarodnog priznanja Kosova kao nezavisne države od strane Republike Srbije ostaje isti, bez obzira na status nekoliko pograničnih opština: promena granica u svakom slučaju zahteva pokretanje procedure promene ustava.

U pogledu ekonomskih efekata secesije Kosova, pre svega privrednih bogatstava i infrastrukturnog potencijala, pogranične opštine su takođe beznačajne. Beznačajne su i sa stanovišta zaštite srpskog istorijskog i kulturnog nasleđa: najvažniji srednjovekovni spomenici nalaze se južno od pretpostavljene linije razgraničenja. Konačno, u demografskom pogledu, južno od te linije nalazi se više Srba na Kosovu nego severno od nje.

Razmenu teritorija, dakle, možemo da smatramo bitnom samo u političkom a ne u državotvornom diskursu: ako se javnom mnenju prethodno nametne gubitnički narativ da “Srbija na Kosovu nema ništa” onda je moguće i neki marginalni dobitak propagandno predstavljati kao istorijsku pobedu.

Mnogo dublji unutrašnji problemi, po našem mišljenju, bili bi razmenom teritorija stvoreni i za Srbiju i za Kosovo kao društva, političke zajednice. Dodatnom etničkom homogenizacijom one bi obe postale i dodatno autarhične, ksenofobne, klerikalne i antievropske tvorevine u kojima bi se formirale i adekvatne društvene strukture, psihološki stereotipi i na njima zasnovana javna mnenja i elite.

Taj efekat smo već videli na primeru Dejtonskog sporazuma i Bosne i Hercegovine stvorene na njemu: ta država već skoro četvrt veka jednostavno ne može da funkcioniše čak ni kao predmoderna, a kamoli kao moderna država; današnja Bosna i Hercegovina predstavlja crnu rupu Evrope i verovatno nikada neće biti država u punom smislu te reči.

Dodatno, pristup rešavanju problema kroz brzopletu razmenu teritorija, a ne kroz strpljivu izgradnju modela multietničkih i demokratskih društava i njihovu integraciju na širem području Zapadnog Balkana, u samoj Srbiji bi, po našem mišljenju, generisao dodatne negativne procese. Njime bi bio dodatno potvrđen jedan, u svojoj osnovi gubitnički i mazohistički, diskurs koji se u delu srpskih elita uporno pothranjuje još od početka osamdesetih godina prošlog veka, sprečavajući njenu modernizaciju i prirodnu integraciju u zapadni bezbednosni, politički, ekonomski i kulturni prostor. U psihološkom smislu formirala bi se tzv. Vajmarska Srbija, sa jakim kolektivnim sentimentima osujećenosti i revanšizma, osuđena na trajno tumaranje negde u sivoj zoni između Okcidenta i Orijenta.

b) Regionalne posledice

Isto tako, sasvim je realno pretpostaviti da bi eventualna razmena teritorija izazvala tzv. efekat prelivanja (the spillover effect) na ostala područja Zapadnog Balkana koja dele iste ili slične probleme.

Konstituisanjem Kosova kao etnički čiste albanske države otvorio bi se put za njegovo ujedinjenje sa Albanijom, kao i za cepanje Makedonije na albanski i makedonski deo. Pod uticajem ruske diplomatije, slične tendencije bi se pojavile i u Republici Srpskoj u odnosu na Bosnu i Hercegovinu, pod uticajem turske u Sandžaku u odnosu na Republiku Srbiju a pod uticajem mađarske u delovima Vojvodine, takođe u odnosu na Republiku Srbiju.

Kada se radi o međunarodnom pravu – a pre svega o pravilu o nepromenljivosti granica u Evropi, kodifikovanom u Završnom aktu osnivačke Konferencije o evropskoj bezbednosti i saradnji u Helsinkiju (1975) – eventualna razmena teritorija kao model rešavanja kosovskog problema ne bi predstavljala presedan. Otcepljenja Slovenije i Hrvatske (1991) i Makedonije i Bosne i Hercegovine (1992) od SFRJ, Crne Gore (2006) od SRJ i Kosova od Republike Srbije (2008) – sva do jednog predstavljaju kršenje Završnog akta KEBS iz 1975. godine.

Međutim, imajući u vidu šire aspekte separatističkog problema u savremenoj Evropi (slučajevi Krima 2014. i Katalonije 2017. godine) svaka nova promena granica narušila bi ne samo stabilnost arhitekture evropske građevine nego bi i bitno uticala na formiranje mentalnog sklopa u kojem bi živele nove generacije: i Balkanaca i svih Evropljana.

Dakle, ako bi POS uključio i eventualnu razmenu teritorija, a naročito ako bi očekivani efekat prelivanja obuhvatio i šire područje Zapadnog Balkana, to bi u svojoj konačnici značilo ne više politički poraz Evropske unije na jugoistoku Evrope i pobedu ruske i turske diplomatije, koliko istorijski i psihološki poraz svih tradicionalnih liberalnih evropskih ideja, od Magna Karte preko Prosvetiteljstva do antifašizma, i pobedu vrednosti orijentalne despotije Putina i Erdogana.

 

IX

Članstvo Republike Kosovo u Ujedinjenim nacijama

250px-UN_General_Assembly_hall

Šta bi eventualno članstvo Republike Kosovo u Ujedinjenim nacijama značilo formalno, a šta suštinski? Koji su mogući modaliteti tog članstva? Koja je procedura po kojoj bi Kosovo moglo da bude primljeno u UN? Kakve posledice bi, u tom smislu, moglo da ima eventualno zaključenje POS?

Po odredbi člana 4 stav 2 Povelje UN, prijem novih članica uređen je na sledeći način:

“1. Članstvo u Ujedinjenim nacijama otvoreno je svim ostalim miroljubivim državama koje prihvate obaveze sadržane u ovoj Povelji, a po oceni Organizacije su sposobne i voljne da te obaveze izvršavaju.
2. Prijem svake takve države u članstvo Ujedinjenih nacija sprovodi se na osnovu odluke Generalne skupštine po preporuci Saveta bezbednosti.”

“Ocena Organizacije” da je zemlja kandidat za članstvo u UN “sposobna i voljna” da izvršava obaveze sadržane u Povelji, iako suštinski predstavlja politički a ne pravni stav, formalnopravno se izražava kroz dve odvojene odluke organa UN:

  • preporuku Saveta bezbednosti, koja se mora doneti glasovima najmanje devet od ukupno petnaest članova ovog tela, pri čemu nijedna od pet stalnih članica nije glasala protiv (uložila veto), i
  • odluku Generalne skupštine, koja se, u skladu sa odredbom člana 18 stav 2 Povelje mora doneti glasovima najmanje dve trećine prisutnih članica koje glasaju.

Hajde da pogledamo kako stvari trenutno stoje, matematički:

Od petnaest članica Saveta bezbednosti Republiku Kosovo je do sada priznalo sedam: tri stalne (SAD, Velika Britanija, Francuska) i četiri nestalne (Holandija, Poljska, Peru i Švedska). Nije je priznalo osam: dve stalne (Ruska federacija i Kina) i šest nestalnih (Bolivija, Kazahstan, Obala Slonovače, Kuvajt, Etiopija i Ekvatorijalna Gvineja).

Prema tome, u Savetu bezbednosti se ne postavlja samo pitanje eventualnog ruskog ili kineskog veta: čak i kada bi obe ove države ostale uzdržane pri glasanju o eventualnom predlogu rezolucije sa preporukom da se Republika Kosovo primi u članstvo UN – takvoj rezoluciji bi opet nedostajala dva glasa nestalnih članica da bi bila usvojena minimalnom većinom od devet glasova.

Što se tiče sastava Generalne skupštine UN u njoj se trenutno nalaze predstavnici 193 države članice. Pod uslovom da su sve one prisutne i učestvuju u glasanju, minimalna dvotrećinska većina iznosi 129 glasova, dok je Republiku Kosovo (o tome postoje delimično različiti podaci) priznalo 111 članica UN (posle nedavnih povlačenja priznanja od strane tri države).

Prema tome, čak i pod malo verovatnom pretpostavkom da obe stalne članice Saveta bezbednosti koje nisu priznale Republiku Kosovo (Ruska federacija i NR Kina) glasaju uzdržano, a predlagač rezolucije kojom bi se predložio njen prijem u članstvo UN od preostalih šest nestalnih članica Saveta koje nisu priznale ovu tvorevinu obezbedi dva glasa koja mu trenutno nedostaju, bilo bi neophodno da dodatno, od 82 članice UN koje to nisu učinile obezbedi još 16 nedostajućih glasova (zapravo 18, ali smo od ovog broja oduzeli dve nestalne članice Saveta koje bi, logično, i u Generalnoj skupštini glasale isto kao i na Savetu bezbednosti).

***

Potrebno je, isto tako, konstatovati i načelnu tačnost primedbe koja se ponekad, pomalo stidljivo čuje: da postoje istorijski izuzeci od pravila da su članice UN samo suverene države. Sovjetske savezne republike Belorusija i Ukrajina bile su, od 1945. do 1990. godine, punopravne članice UN bez obzira što su istovremeno bile i federalne jedinice SSSR koji je takođe bio član i osnivač ove organizacije. SSSR je u UN imao čak tri stolice.

Isto tako, određeni subjekti koji nemaju status suverenih država, organizovani kako na teritorijalnom tako i na personalnom principu, bili su takođe članovi UN u svojstvu posmatrača: bivša španska kolonija Zapadna Sahara, u kojoj je na delu teritorije posle 1975. godine proglašena Saharska arapska demokratska republika, a takođe i Palestinska oslobodilačka organizacija.

Sa druge strane, kada je u UN postignut konsenzus da Kinu može legitimno predstavlja jedino vlada u Pekingu a ne ona u Tajpehu (1972) onda je ta odluka formulisana kao promena stava o legitimnoj vladi, a ne o državi.  Kina je, kao osnivač i stalna članica Saveta bezbednosti UN od samog početka imala jednu stolicu, i toliko joj je i ostalo – pri tome jeste promenjen i zvaničan naziv države (iz Republika Kina u Narodna republika Kina) – ali se suštinski promenila samo vlast međunarodno prihvaćena kao legitimna da tu jednu stolicu popuni…

Da li će Republika Kosovo postati članica UN i u kom statusu (punopravne članice ili posmatrača) ili neće uopšte ne zavisi prevashodno od zaključenja POS: da budemo savim jasni, Republika Srbija ne može, samim činom zaključenja POS, garantovati Republici Kosovo članstvo u UN sve kada bi to i bila njena namera.

To članstvo zavisi isključivo od postizanja kritične mase političke volje među članicama UN da ga prihvate. Kao što smo videli u slučaju Kine, ta volja je promenljiva činjenica: ona nastaje i nestaje, i u svakom konkretnom istorijskom trenutku predstavlja rezultantu političkih interesa svih zemalja sveta, a prevashodno velikih sila čiji je uticaj najveći.

Do sada, takve političke volje u slučaju Republike Kosovo jednostavno nije bilo: od pet stalnih članica Saveta bezbednosti UN dve su bile izrazito protiv: Ruska federacija iz političkih razloga, želeći da spreči dodatnu konsolidaciju američkog uticaja u zoni tzv. Rimlanda (ivičnog područja) jugoistočne Evrope, a NR Kina iz unutrašnjih razloga, želeći da preventivno otkloni mogući presedan u slučaju da, recimo, vlada u Tajpehu (Tajvan) poželi da takođe aplicira za članstvo u UN.

Kineski razlog, videli smo, deli skoro svaka peta članica EU: Španija, Slovačka, Rumunija, Grčka i Kipar nisu priznale Republiku Kosovo, baš zbog neprijatnog presedana koji bi zaokruživanje međunarodnopravnog subjektiviteta ove tvorevine predstavljalo za slučajeve Katalonije, Turske republike Severni Kipar ili delova Rumunije i Slovačke naseljenih mađarskom nacionalnom manjinom.

Kakve promene bi u toj matematici moglo da donese zaključenje POS? Prema informacijama kojima raspolažemo, čak ni one diplomatije koje su trenutno najaktivnije u lobiranju da se POS zaključi još uvek nisu napravile takvu računicu. S obzirom da se Generalna skupština UN sastaje svake godine u septembru, ta računica im neće biti ni potrebna sve do jeseni 2019. godine – najranije.

Međutim, razumno je pretpostaviti da bi jedan broj država koje dosad nisu priznale Republiku Kosovo već samo zaključenje POS smatrale dovoljnim razlogom da i same revidiraju svoj stav. Ovaj međunarodni ugovor bi se verovatno tumačio kao dovoljan dokaz da je jednostrana secesija sada postala dogovorna, odnosno da su sva kršenja unutrašnjeg i međunarodnog prava na osnovu kojih je do te secesije došlo, sada konvalidirana.

***

Da zaključimo: ako bi se Republika Srbija saglasila sa prijemom Republike Kosovo u Ujedinjene nacije (bilo u svojstvu punopravnog člana ili posmatrača) to samo po sebi ne bi nužno značilo da bi Kosovo i bilo primljeno, ali bi se ovom saglasnošću taj prijem svakako olakšao. Istovremeno, ta saglasnost ne bi nužno značila i međunarodno priznanje Kosova (nezavisno od drugih primedbi koje smo već istakli – u vezi samog statusa POS) ali bi svakako bila značajan korak ka tom priznanju, u jednoj ili drugoj formi.

U tom smislu, ova saglasnost – ako bi do nje došlo – verovatno bi se u budućnosti izučavala na studijama međunarodnog prava i međunarodnih odnosa u celom svetu, kao školski primer tzv. taktike salame. U međunarodnim odnosima, ovaj pojam se koristi za situacije od kojih se od slabije (stvarno ili pretpostavljeno, svejedno) strane zahteva niz na prvi pogled sitnih i beznačajnih ustupaka, pri čemu joj se ne daje vreme da konsoliduje svoj položaj i čim se završi materijalizacija prethodnog ustupka počinje pritisak u pogledu narednog. Na kraju ovog postupka – kad se iseče cela salama – slabija strana je doživela kompletan poraz, dajući jedan ustupak za drugim a ne dobijajući ništa za uzvrat. Najbolji primeri za taktiku salame u dvadesetom veku su dolazak Hitlera na vlast (1932-1933) u unutrašnjoj, i konsolidacija vlasti SSSR-a u istočnoj Evropi (1946-1948) u međunarodnoj politici.

 

X

Posledice po ustavnopravni poredak Republike Srbije

Ustav

Videli smo da bi POS, via facti, značio međunarodno priznanje Republike Kosovo kao nezavisne države od strane Republike Srbije. Samim tim, on bi značio i promenu granica Republike, što bi zahtevalo i promenu njenog ustava.

Ne radi se ovde samo o tzv. Preambuli Ustava, nego i o nekim odredbama u njegovom operativnom delu. To su sledeće odredbe:

  •  člana 114 stav 4 (kojim se propisuje tekst zakletve koju prilikom stupanja na dužnost polaže predsednik Republike);
  • člana 182 stav 2  (u kojem se navode autonomne pokrajine koje postoje u Republici Srbiji i u kojem se precizira da će se “Suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediće se posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava”);
  • člana 182 stav 3 (u kojem se navodi da se “Predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom”) i
  • člana 182 stav 4 (u kojem se navodi: “Teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina određuje se zakonom. Teritorija autonomnih pokrajina ne može se menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom.”).

Pored izmene samog teksta Ustava posledice zaključivanja POS po ustavno-pravni poredak obuhvatile bi i niz drugih zakona u kojima se pominje autonomna pokrajina Kosovo i Metohija: sve te propise bilo bi neophodno izmeniti i ukloniti bilo kakvo pominjanje Kosova (i Metohije) u unutrašnjem pravnom poretku Srbije. Zaključenjem POS Kosovo i Metohija bi za Republiku Srbiju i pravno, a ne više samo faktički, postali inostranstvo.

Zašto je važno istaći ovu činjenicu? Zato što smo svedoci da u poslednje vreme izvestan broj političara, kako stranih tako i domaćih, kako vladajućih tako i opozicionih, uporno obrazlaže tezu kako “zaključivanje pravno obavezujućeg sporazuma ne bi smelo da znači i međunarodno priznanje Kosova kao samostalne države”.

Ovakva teza je, naravno, sama po sebi contradictio in adiecto: kao što smo već videli u odeljku V, zaključenje POS predstavlja via facti priznanje statusa Republike Kosovo kao države sa punim međunarodnopravnim kapacitetom, jer se jedino subjekti sa takvim statusom mogu između sebe zaključivati međunarodne ugovore.

 

XI

Upozorenje za loše đake: član 307 Krivičnog zakonika Srbije

hacker-jail

Krivični zakonik Republike Srbije u članu 307 propisuje sledeće:

“Ugrožavanje teritorijalne celine

Član 307

(1) Ko silom ili na drugi protivustavan način pokuša da otcepi neki deo teritorije Srbije ili da deo te teritorije pripoji drugoj državi,
kazniće se zatvorom od tri do petnaest godina.”

Integralni tekst KZ RS čitaoci mogu da nađu ovde:

https://www.paragraf.rs/propisi/krivicni_zakonik.html

Potrebno je najpre konstatovati da se radi o prilično standardnoj formulaciji u uporednom krivičnom pravu: tako na primer čl. 359 KZ Crne Gore sadrži doslovno istu formulaciju kao i KZ Srbije, kako u pogledu definisanja bića krivičnog dela tako i u pogledu zaprećene kazne; čl. 103 KZ Narodne republike Kine za postojanje ovog krivičnog dela čak i ne zahteva primenu sile ili postojanje nekog protivzakonitog akta: “podsticanje na podelu zemlje i podrivanje nacionalnog jedinstva” je, per se, krivično delo; član 111 KZ Kameruna propisuje “delovanje u cilju narušavanja teritorijalnog integriteta države” kao krivično delo koje se u vreme mira kažnjava doživotnim zatvorom a u vreme rata smrtnom kaznom – nezavisno od toga da li je “delovanje” uključilo primenu sile ili nije; Španija je krivični postupak protiv lidera katalonskog secesionističkog pokreta vodila po čl. 544 KZ Španije, kvalifikujući ga kao “pobunu”; čl. 300 KZ Jermenije secesiju (“narušavanje teritorijalnog integriteta”) tretira kao jedan vid krivičnog dela nazvanog “uzurpacija državne vlasti” i predviđa kaznu od deset do petnaest godina zatvora.

Ako se sada vratimo u Evropu, gde geografski, istorijski i kulturno pripadamo, od značaja za razmatranje ovog pitanja je svakako stav Venecijanske komisije, izražen u mišljenjima datim povodom poslednjeg od navedenih primera, KZ Jermenije. U tom mišljenju Venecijanska komisija je izričita da: “Narod mora biti slobodan da zagovara transfer teritorije ili otcepljenje, miroljubivim sredstvima”.

Sličan je i stav sudske prakse u Kanadi, u slučaju frankofonskog Kvebeka: posle 1995. godine, tužilaštva u Kanadi su počela da krivično gone lica koja deluju u cilju otcepljenja samo ukoliko su se u njihovim radnjama stekla obeležja još nekog krivičnog dela.

U pravnoj teoriji ovom pitanju je posvećen veliki broj radova; zainteresovanog čitaoca upućujemo na magistarsku tezu Džoan Elizabet Li iz Australije: “The Right to Self-Determination: An International Criminal Law Perspective” (2000) čiji je tekst dostupan ovde:

https://open.library.ubc.ca/cIRcle/collections/ubctheses/831/items/1.0077436

***

Opis bića krivičnog dela “narušavanja teritorijalne celine” iz čl. 307 KZ RS je relativno jednostavan: to je pokušaj da se neki deo teritorije Republike Srbije otcepi (ili pripoji drugoj državi); da bi delo postojalo, nači izvršenja mora da uključi primenu sile ili “drugi protivustavan način”; delo je izvršeno već samim pokušajem (za postojanje dela nije neophodno da bude svršeno, odnosno da su nastupile posledice). Konačno, kao i za sva druga krivična dela, oblik izvršenja može biti i pomaganje i podstrekivanje – dakle, delo iz čl. 307 KZ RS može, pod određenim uslovima, biti učinjeno i u obliku tzv. verbalnog delikta.

“Drugi protivustavan način” je, po našem mišljenju, svaki način koji nije izričito predviđen u ustavu. Pošto ustav propisuje vrlo precizno da se promena granice Republike Srbije može izvršiti jedino u postupku predviđenom za promenu ustava, a za promenu ustava propisuje obavezni referendum (i jedno i drugo ćemo šire razmotriti u narednom odeljku) onda bi se, po našem mišljenju, u svakoj radnji koja bi za cilj imala promenu granica na neki drugi način sticala obeležja bića ovog krivičnog dela, bez obzira da li je taj pokušaj bio uspešan (odnosno da li je do promene granica došlo) ili nije.

Istovremeno, zagovaranje priznanja Republike Kosovo (promene granica) na način koji ne bi podrazumevao primenu sile ili druge protivustavne postupke, samo po sebi nije obuhvaćeno u formulaciji čl. 307 KZ RS.

Na ovom mestu je neophodno učiniti još jednu važnu napomenu: iako citirani član KZ RS ne predviđa posebna svojstva koje učinilac ovog dela mora da ispunjava (npr. “službeno lice”), smatramo da je (u oceni da li u konkretnoj radnji izvršenja postoje elementi bića ovog dela ili ne) neophodno učiniti jasnu distinkciju s obzirom na svojstva izvršioca.

Naime, jedan standard postoji za izjave, tekstove, rasprave, napisane ili izrečene u javnom diskursu (novinarskom, političkom, naučnom ili kulturnom); sasvim drugi standard postoji za nosioce državne vlasti: ministre, premijere, predsednike, koji obavljaju javne poslove u ime Republike Srbije, predstavljaju je i zastupaju, u zemlji i inostranstvu.

U slučaju predsednika Republike, dodatna ograničenja za njegovo ponašanje propisuje i tekst zakletve koju je položio prilikom preuzimanja dužnosti, a u kojoj je jasno navedena njegova obaveza da će “sve svoje snage posvetiti očuvanju suverenosti i celine teritorije Republike Srbije, uključujući i Kosovo i Metohiju kao njen sastavni deo”.

Da bismo ovaj stav pojednostavili, zamislimo hipotetičku situaciju: da neko, u nekom tekstu, intervjuu, govoru, tvitu, saopštenju ili na bilo koji drugi pogodan način, zagovara prihvatanje da se sadašnji faktički status Kosova transformiše u pravni status, zaključenjem POS. Da li bi se, u samom tom činu, stekli elementi krivičnog dela iz čl 307 KZ RS?

Po našem mišljenju, odgovor na ovo pitanje zavisi od dve činjenice: od ličnih svojstava predlagača i od načina koji je u predlogu sugerisan.

Ukoliko je izvršilac građanin koji ne vrši nikakvu državnu funkciju (novinar, kulturni radnik, opozicioni političar) ovo delo će postojati samo u slučaju da je izneti predlog direktno uključio primenu sile ili neki drugi “protivustavan postupak” – na primer, zaključenje POS bez propisno sprovedene procedure promene ustava.

Ukoliko je izvršilac nosilac neke državne funkcije ili obavlja neki posao sa posebnim ovlašćenjima i odgovornostima (ministar, ambasador, sudija, visoki vojni ili policijski funkcioner) delo će postojati čak i ako predlog nije uključio primenu sile ili kršenje ustava. Naime, državni funkcioneri imaju viši stepen odgovornosti u odnosu na druge građane: od njih se očekuje da ustav poznaju bolje od njih, i da teritorijalni integritet države štite, a ne da predlažu promenu ustava koja bi ih oslobodila te obaveze. Ako svoj posao smatraju isuviše teškim, oni uvek imaju na raspolaganju mogućnost da podnesu ostavku umesto da predlažu promenu ustava koja bi im taj posao učinila lakšim.

Konačno, ako bi izvršilac bio predsednik Republike, njegovu odgovornost bi trebalo prosuđivati po najvišim (najstrožim) pravnim standardima; po našem mišljenju, on bi delo iz čl. 307 KZ RS mogao da izvrši i u slučaju da na neko ovako (ili slično) formulisano pitanje da neodređeni odgovor ili čak izbegne da uopšte da odgovor. U svakom od tih slučajeva on bi via facti prekršio zakletvu koju je dao prilikom stupanja na dužnost. Zakletva, naime, podrazumeva obavezu činjenja i može se prekršiti i običnim nečinjenjem. Pošto je kršenje zakletve čin koji je, per se, protivustavan to bi, mutatis mutandis, podrazumevalo i da bi takav čin predstavljao  drugi protivustavan način” pokušaja da se otcepi deo teritorije Republike Srbije, odnosno podsticanja drugih lica da to učine.

 

XII

Izjašnjavanje građana Republike Srbije na referendumu

referendum-640x413

Videli smo da POS nije moguće (legalno) zaključiti bez prethodne promene Ustava Republike Srbije. Pošto bi se u ovom slučaju radilo o jednom od pitanja iz člana 203. stav 7 Ustava (Preambula) a istovremeno i o pitanju iz člana 8. stav 2 Ustava (promena granica Republike) raspisivanje referenduma na kojem bi birači potvrdili eventualnu odluku o promeni Ustava ne bi bilo fakultativno nego obavezno.

Međutim, taj vid referendumskog izjašnjavanja (naknadni, ili tzv. konfirmativni referendum) moramo razlikovati od drugog vida referendumskog izjašnjavanja koje takođe postoji u ustavnopravnom poretku Republike Srbije: to je prethodni, ili tzv. konsultativni referendum, uređen odredbom člana 108 Ustava.

Videli smo da je konfirmativni referendum sastavni deo procedure za promenu ustava, koji (zavisno od toga o kojim njegovim odredbama se radi) može da bude obavezan ili fakultativni.

Konsultativni referendum je, nasuprot tome, uvek fakultativni, i inicijativu za njegovo raspisivanje mogu podneti većina ukupnog broja narodnih poslanika (126) ili najmanje sto hiljada birača.

Ovo je prva razlika između dva tipa referenduma. Druga razlika odnosi se na formulaciju tzv. referendumskog pitanja. Pri raspisivanju konfirmativnog (naknadnog) referenduma nema nikakve dileme: jedina formulacija referendumskog pitanja može da bude da li birač potvrđuje ustavne promene koje je Narodna skupština usvojila na određenoj sednici, održanoj određenog dana, ili se te promene ne potvrđuju.

Za razliku od konfirmativnog referenduma, formulacije pitanja na konsultativnom  (naknadnom) referendumu mogu biti različite. Te formulacije određuje podnosilac inicijative za njegovo održavanje (dakle, većina od ukupnog broja narodnih poslanika ili najmanje sto hiljada birača), i to u samom tekstu te inicijative.

Ustav u članu 108. ograničava slobodu referendumske inicijative na negativan način: dakle, ustavotvorac nije naveo o čemu je moguće raspisati referendum, nego o čemu nije. U krugu pitanja o kojima referendum nije moguće raspisati nalaze se:

“…obaveze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode, poreski i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođenje vanrednog stanja i amnestija, kao ni pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupštine.”

Kada političari, u kontekstu eventalnog zaključivanja POS pominju “referendum” oni nikada ne preciziraju da li misle na konsultativni ili konfirmativni referendum. Neki od njih, sigurno, ni sami uopšte ne znaju da postoje dve vrste referenduma: naši političari su ljudi skromnog znanja. Neki drugi, nasuprot tome, to namerno izbegavaju: naši političari su i ljudi skromnog morala.

Za potrebe ovog teksta, poći ćemo od hipoteze da neko od ovlašćenih predlagača u Narodnoj skupštini pokrene inicijativu za održavanje konsultativnog referenduma koji bi se odnosio na pitanja vezana za POS. Pošto bi predlagač birao i formulaciju pitanja, vrlo je verovatno da bi ona namerno bila visoko manipulativna, odnosno da bi bila dovoljno neodređena da omogući naknadna arbitrarna tumačenja.

Podsetićemo se, na ovom mestu, jednog sličnog referenduma koji je održan 23. aprila 1998. i u ustavnoj istoriji Srbije ostao je zapisan kao “Referendum o učešću stranih predstavnika u rešavanju krize na Kosovu i Metohiji”. Na njega je izašlo 5.297.726 birača (što je pre dvadeset godina bilo 73,05% upisanih u birački spisak), a protiv učešća stranih predstavnika glasalo je 94,73% izašlih birača.

Rezultati tog referenduma, međutim, nisu imali nikakav efekat na kasniji tok događaja: nepunih šest meseci kasnije (13. oktobra 1998) predsednik tadašnje SR Jugoslavije, Slobodan Milošević i američki izaslanik Ričard Holbruk sklopili su “sporazum o načinu rešavanja kosovske krize” kojim je uspostavljena posebna međunarodna struktura na Kosovu i Metohiji – tzv. verifikaciona misija Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS). Dakle, upravo ono što su birači na referendumu odbacili voljom od preko 94% izašlih birača.

Sasvim je razumno pretpostaviti da bi konsultativni referendum o ovom pitanju, raspisan u skladu sa odredbom člana 108 Ustava (imajući u vidu istorijski presedan koji smo naveli, kao i niz strukturnih sličnosti između tipova političkog režima u SR Jugoslaviji 1998. i Republici Srbiji 2018. godine) bio sredstvo političke homogenizacije sopstvenih pristalica i oruđe propagandnog rata (unutrašnjeg i spoljnog) ali da ne bi imao nikakve suštinske, a posebno pravne, efekte na dalji tok događaja.

Međutim, nezavisno od toga da li bi konsultativni referendum iz člana 108 Ustava uopšte bio raspisan, a takođe i nezavisno od njegovog ishoda, u slučaju da Narodna skupština uđe u postupak promene Ustava, konfirmativni referendum po članu 203 Ustava bio bi obavezna i neizbežna faza procedure.

Možemo, prema tome, pretpostaviti i mogućnost da se, o suštinski istom pitanju, građani Republike Srbije izjašnjavaju na referendumu čak dva puta: prvi put na konsultativnom, drugi put na konfirmativnom referendumu. Ta dva izjašnjavanja bi, pravno i faktički, bila potpuno odvojene radnje: rezultati prvog ne bi imali efekta na punovažnost drugog, i obrnuto.

***

Konačno, u ovom odeljku razmotrićemo i neka tehnička pitanja vezana za referendumsko izjašnjavanje. Dva su najvažnija takva pitanja: prvo se odnosi na minimalnu većinu neophodnu za donošenje referendumske odluke, a drugo na minimalni odziv birača na referendumu.

Član 108 Ustava ne reguliše nijedno od ovih pitanja u slučaju konsultativnog referenduma. Član 203, u slučaju konfirmativnog referenduma, navodi da je “promena ustava usvojena ako je za nju glasala većina izašlih birača”.

U odsustvu ustavne norme o minimalnom odzivu birača da bi se referendum (i jedan i drugi) mogao smatrati uspešnom, postoje različita pravna mišljenja koja ćemo ovde, radi lakše preglednosti, podeliti u dve grupe.

U prvu grupu spadaju ona mišljenja po kojima odsustvo ustavne norme treba tumačiti tako da nikakav minimalni odziv birača nije propisan: teorijski, ako bi na konfirmativni referendum izašla samo tri birača, od kojih bi dva glasala za usvojenu promenu ustava, takav referendum bi bio punovažan, a promena ustava bi se smatrala usvojenom.

U drugu grupu spadaju ona mišljenja po kojima, u odsustvu neposredne ustavne norme, kao i u odsustvu zakona kojim bi se ovo pitanje preciznije regulisalo, treba primeniti važeći Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi iz 1994. godine (sa izmenama i dopunama iz 1998. godine), čiji je tekst dostupan ovde:

http://www.rik.parlament.gov.rs/doc/dokumenta/zakoni/ZoRiNI/zakon%20o%20referendumu.pdf

Po odredbi člana 24 stav 1 ovog zakona:

“Referendum je punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju biračko pravo i koji su upisani u birački spisak u skladu sa ovim zakonom.”

Po zagovornicima prvog mišljenja, ustav je akt više pravne snage od zakona; dakle, bilo kakvo preciziranje ustavne norme koje bi bilo uređeno zakonom moralo bi da bude predviđeno u samom ustavu. Pored toga, mi u ovom slučaju govorimo u ustavu koji je usvojen 2006. godine, i o zakonu koji je donet 1994. odnosno 1998. godine, pa bi trebalo primeniti pravno pravilo lex posterior derogat legi priori (kasniji propis ukida raniji).

Po zagovornicima drugog mišljenja, Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije iz 2006. godine bio je predvideo 31. decembar 2008. kao krajnji rok za usklađivanje svih zakona koji nisu u skladu sa Ustavom. Pošto u ovom roku Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi nije usklađen, logičan je zaključak, mutatis mutandis, da je on bio u skladu sa Ustavom, i da se primenjuje i dalje. Suprotno shvatanje – da je ovaj zakon prestao da važi – podrazumevalo bi da je nastala pravna praznina (lacuna iuris) i da nikakav referendum nije ni moguće organizovati.

Širu argumentaciju u prilog ovog stava izneo je beogradski advokat Vojin Biljić u svom nedavnom tekstu “Referendumska većina” pa zainteresovane upućujemo da ga pročitaju:

http://dostajebilo.rs/blog/2017/09/17/referendumska-vecina/

Osim ovog, po našem mišljenju sasvim ozbiljan argument je i već citirana mogućnost da se (u odsustvu pravne norme koja bi ovo pitanje regulisala) uspešnim smatra i onaj konfirmativni referendum na koji bi izašla tri birača, a za promene ustava glasala dva od ta tri birača. Ovo jeste jedna varijacija filozofskog argumenta reductio ad absurdum, ali ponavljamo: nikakve pravne razlike nema između referenduma za potvrdu promene ustava na koji bi izašla tri birača i na koji bi izašao jedan jedini birač manje od polovine birača upisani u birački spisak.

 

XIII

Pilula za dan posle: pravni lekovi

what-is-a-legal-appeal

Koji bi pravni lekovi ostali na raspolaganju Republici Srbiji ako bi POS bio zaključen na način da bi bilo njegova sadržina (u materijalnopravnom smislu) bilo procedura samog zaključenja (u procesnopravnom smislu), ili obe, kršile odredbe međunarodnog prava?

Drugim rečima, i nešto jednostavnije: da li bi, i pod kojim uslovima, Republika Srbija kao subjekt međunarodnog prava, mogla da traži zaštitu od eventualnih negativnih posledica POS ako bi isti, hipotetički gledano, bio zaključen? Pod kojim uslovima bi Republika Srbija mogla da se poziva na eventualnu ništavost POS?

Odgovore na ova pitanja daje nam, opet, Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora (1969) u svom odeljku 2 (“Ništavost ugovora”), članovi 46 – 53. Ceo tekst Bečke konvencije (verzija na srpskom jeziku) čitalac može naći ovde:

http://www.pf.uns.ac.rs/component/jdownloads/send/4-materijali-medjunarodno/123-2010-11-11-15-27-06?option=com_jdownloads

Sada ćemo razmotriti svaki od osam slučajeva predviđenih u ovom odeljku, pojedinačno.

a) Propisi unutrašnjeg prava o nadležnosti za zaključenje ugovora (član 46)

Opšte pravilo Bečke konvencije je da se “jedna država ne može pozivati na činjenicu što je njen pristanak da bude vezana ugovorom izražen na taj način što se narušava odredba njenog unutrašnjeg prava u vezi sa nadležnošću za zaključenje ugovora, kao na slučaj manljivosti”.

Međutim, od ovog opšteg pravila propisana su dva značajna izuzetka, i to alternativno: (1) ako se radi o tzv. očiglednoj povredi i (2) ako se povreda ne odnosi na neko pravilo unutrašnjeg prava koje je od suštinskog značaja.

Konvencija da je i definiciju tzv. “očigledne povrede”: “Povreda je očigledna ako je objektivno jasna za svaku državu koja u tom pogledu postupa prema uobičajenoj praksi ili dobronamerno”.

U praksi, to bi značilo da bi POS morao da zaključi državni organ koji je po ustavu nadležan za vođenje spoljne politike – Vlada Republike Srbije – zatim da prođe proceduru ratifikacije u Narodnoj skupštini, i konačno, da bude potvrđen na tzv. konfirmativnom referendumu u sklopu postupka promene ustava.

Svako odstupanje od ove procedure značilo bi tzv. očiglednu povredu propisa unutrašnjeg prava o nadležnosti za zaključenje ugovora i predstavljalo bi dovoljan razlog za eventualno naknadno osporavanje POS pred Međunarodnim sudom pravde.

b) Posebno ograničenje ovlašćenja da se izrazi pristanak države (član 47)

Po opštem pravilu Bečke konvencije: “Ako je ovlašćenje jednog predstavnika da izrazi pristanak države da bude vezana određenim ugovorom bilo predmet posebnog ograničenja, činjenica da ovaj predstavnik nije vodio računa o tom ograničenju ne može se navoditi kao slučaj manljivosti…”

Ovaj član takođe predviđa i izuzetak od pravila: “osim ako ograničenje nije saopšteno, pre izražavanja ovog pristanka, ostalim državama koje su učestvovale u pregovorima.”

U raspravama koje se o ovom pitanju trenutno vode, ne postoji saglasnost o tome da li bi za zaključenje POS bilo neophodno da se prethodno promeni Ustav Srbije, ili bi POS mogao da bude punovažan ako bi bio zaključen pod tzv. odložnim uslovom (da, u određenom roku, te promene budu sprovedene u predviđenoj proceduri).

Pravnici u ministarstvima spoljnih poslova pojedinih zapadnih zemalja smatraju da bi u ovom slučaju, kao presedan, mogao da se uzme Sporazum o imenu između Makedonije i Grčke, zaključen 17. juna 2018. godine, u kojem se predviđa naknadna ratifikacija u parlamentima obe zemlje i potvrda na referendumu koji će biti održan u Makedoniji (imajući u vidu da ovaj međunarodni ugovor ne zahteva promenu grčkog ustava, referendum u Grčkoj nije neophodan).

Po našem mišljenju, odredbe Ustava Republike Srbije su u ovom slučaju vrlo jasne, pošto se ne radi samo o promeni ustava nego i o promeni granica. Pregovarači koji ispred Republike Srbije učestvuju u formulisanju i zaključenju POS bili bi dužni da ostalim stranama (kosovskim Albancima i Evropskoj uniji) saopšte ovo ograničenje, odnosno da oni nemaju kapacitet da zaključuju sporazum koji bi via facti podrazumevao promenu granica Republike Srbije, bez prethodno završene procedure promene Ustava Srbije.

c) Zabluda (član 48)

Opšte pravilo Bečke konvencije je da se država “može pozvati na zabludu u ugovoru koja čini ništavim njen pristanak da bude vezana ugovorom, ako se zabluda odnosi na činjenicu ili situaciju za koju je ta država pretpostavljala da postoji u trenutku kada je ugovor zaključen i koja je sačinjavala bitnu osnovu pristanka te države da bude vezana ugovorom“.

Kao izuzetak od ovog pravila, predviđeni su slučajevi da je: (1) “država doprinela ovoj zabludi svojim postupkom” ili da su (2) “okolnosti bile takve da je trebalo da bude obaveštena o mogućnosti zablude”, pri čemu (3) “zabluda koja se odnosi samo na redakciju teksta ugovora ne ide na uštrb njegove važnosti; u ovom slučaju, primenjuje se član 79”.

Hipotetički gledano, možemo da pretpostavimo nekoliko slučajeva u kojima bi se, po zaključenju POS Republika Srbija mogla pozivati na zabludu (error).

Jedan od njih je svakako status srpske manjine u Republici Kosovo: struktura i nadležnosti teritorijalne autonomije Srba na Kosovu, zaštita kulturno-istorijskog nasleđa, imovinskih prava i drugih legitimnih interesa. Volja da se zaključi POS bi, na strani Republike Srbije, bila bitno determinisana obimom i sadržinom ovih prava: mogli bismo da kažemo da bi ti elementi bili verovatno presudni za formiranje tzv. animus contrahendi, volje da se zaključi ugovor, i ako bi pregovarači bili u zabludi oko ovih činjenica takva zabluda bi, automatski, otvorila situaciju eventualne ništavosti POS.

Međutim, ovde je moguće pretpostaviti i jednu širu zabludu: uzimajući u obzir presedan koji je već uspostavljen Briselskim sporazumom, POS bi verovatno bio trostrani, a ne dvostrani međunarodni ugovor; u njegovom zaključenju bi aktivno učestvovala i Evropska unija i verovatno i sama preuzela odgovarajuće pravne obaveze, kao neka vrsta garanta. Ako bi, dakle, Evropska unija, u okviru POS, preuzela obavezu da se prijem Republike Srbije u članstvo EU, po zaključenju POS, obavi po nekoj skraćenoj ili ubrzanoj proceduri, a potom pozivajući se na rebus sic stantibus (promenjene okolnosti) od takve procedure odustala, da li bi zabluda oko te činjenice bila dovoljan razlog za ništavost POS?

d) Prevara (član 49)

Po opštem pravilu Bečke konvencije: “Ako je država navedena da zaključi ugovor obmanljivim postupkom neke druge države koja je učestvovala u pregovorima, ona se može pozvati na prevaru koja čini ništavim pristanak da bude vezana ugovorom.”

Dakle, prevara (dolus), ovde definisana kao “obmanljivi postupak neke druge države koja je učestvovala u pregovorima”, ukoliko je takav postupak naveo državu da zaključi ugovor, bio bi dovoljan razlog da se pitanje eventualne ništavosti POS postavi pred Međunarodnim sudom pravde.

Suštinski, ovde se ponovo srećemo sa hipotetičkim situacijama koje smo već opisali u tački c) ovog odeljka, onoj o zabludi. Kao mane volje, zabluda i prevara su u pravu (i unutrašnjem, baš kao i u međunarodnom) međusobno tesno povezane, kauzalno i suštinski. Zabluda se kod ugovarača najčešće formira kao posledica prethodne prevare, kao što je i cilj prevare izazivanje zablude (ili održavanje druge ugovorne strane u toj zabludi).

e) Korupcija predstavnika države (član 50)

Prema opštem pravilu Bečke konvencije: “Ako je izražavanje pristanka neke države da bude vezana ugovorom dobijeno putem korupcije njenog predstavnika neposrednim ili posrednim delovanjem neke druge države koja je učestvovala u pregovorima, država se može pozvati na ovu korupciju koja čini ništavim njen pristanak da bude vezana ugovorom.”

Ova odredba znači da bi Republika Srbija mogla, u slučaju da se dokaže korupcija bilo kog  od troje tzv. glavnih pregovarača (pod glavnim pregovaračima, međunarodno pravo tradicionalno smatra šefa države, u monarhijama kralja ili cara, u republikama predednika; šefa izvršne vlasti, odnosno predsednika vlade; ministra inostranih poslova) ovu okolnost istakne kao razlog za apsolutnu ništavost POS.

Zašto ovde ističemo troje tzv. glavnih pregovarača? Od odluke Stalnog suda međunarodne pravde o pravnom statusu istočnog Grenlanda (1933) u sporu između Norveške i Danske, u međunarodnom pravu je prihvaćen standard da jedino šef države, šef vlade i ministar inostranih poslova imaju kapacitet da zastupaju državu bez potrebe da imaju bilo kakva punomoćja kolektivnih (vlada, parlament) organa vlasti. Svaka njihova izjava, neposredno i u celini, smatra se izjavom države koja ih je izabrala na ove funkcije.

Bečka konvencija u čl. 50 ne ograničava, naravno, eventualnu ništavost međunarodnog ugovora samo na korupciju nekog od navedena tri funkcionera. Bilo koji predstavnik države koji je učestvovao u pregovorima, a kod kojeg se pravnosnažnom sudskom odlukom dokaže korupcija, mogao bi da predstavlja dovoljan osnov da se zahteva utvrđivanje ništavosti međunarodnog ugovora koji je taj predstavnik zaključio. Svakako, što je viši nivo pregovarača kojem bi eventualna korupcija bila dokazana pravnosnažnom sudskom odlukom, to bi bili veći i izgledi da tužba za poništenje po ovom osnovu bude usvojena na Međunarodnom sudu pravde.

Naravno, prethodno bi bilo neophodno da se korupcija dokaže pravnosnažnom sudskom odlukom u odgovarajućem krivičnom postupku, kao i da se – u tužbi pred Međunarodnim sudom pravde – dokaže, ili bar učini verovatnom, uzročno-posledična veza između konkretnog čina korupcije određenog lica i njegovog faktičkog uticaja da POS bude zaključen.

Ovde se u teoriji i praksi postavlja jedno zanimljivo pitanje: da li su potpisnici Bečke konvencije pod pojmom “korupcija” podrazumevali samo tzv. korupciju u užem smislu (predaju novčanih iznosa, činjenje drugih materijalnih pogodnosti i sa njima izjednačene radnje) ili spojam treba tumačiti i šire?

Na primer, ako bi se u sudskom postupku dokazalo da su države koje su učestvovale u pregovorima o POS pojedinim pregovaračima iz Republike Srbije pružale ličnu političku podršku (sa ovim se može izjednačiti i podrška data njihovim političkim strankama) da ostanu na vlasti, ili da se na toj vlasti dodatno učvrste, da li bi se to moglo smatrati korupcijom u smislu u kojem se taj pojam koristi u članu 50. Bečke konvencije?

f) Prinuda izvršena nad predstavnikom države (član 51)

Bečka konvencija propisuje: “Izražavanje pristanka neke države da bude vezana ugovorom koje je dobijeno prinudom izvršenom nad njenim predstavnikom putem postupaka ili pretnji upućenih lično njemu lišeno je svakog pravnog dejstva.”

Prinuda (vis metus) u pravu predstavlja klasičnu manu volje – svi pravni poslovi zaključeni pod prinudom su apsolutno ništavi. Tradicionalno međunarodno pravo je, međutim, prinudu, kao razlog ništavosti ugovora, ograničavalo na ličnosti samih pregovarača. Kada se radilo o državi, sve do izričite zabrane rata (sredinom XX veka) ni prinuda prema državi nije mogla da bude zabranjena. Drugim rečima, ako je međunarodno pravo dozvoljavalo rat, onda je, a forteriori, dozvoljavalo i status quo post bellum koji bi bio stvoren (ne)uspešnim vođenjem rata i formalizovan odgovarajućim mirovnim ugovorom.

Verovatno najzanimljiviji primer u novijoj istoriji predstavlja sporazum između SAD i Irana, zaključen 19. januara 1981. godine posredovanjem Alžira (obe države su potpisale jednu deklaraciju alžirske vlade u istom tekstu) o rešavanju problema talaca u američkoj ambasadi u Teheranu, koji su se u zatočeništvu nalazili 444 dana. Ovim sporazumom američka strana se izričito, i u svoje ime i u ime svojih građana, odrekla prava na sudsku odštetu za pretrpljenu štetu. Ovde se kasnije postavilo zanimljivo pravno pitanje: da li međunarodno pravo može da da zaštitu ugovoru koji je očigledno zaključen pod direktnom prinudom?

Pitanje, naravno, daleko prevazilazi predmet ove analize i nemamo prostora da se njim detaljnije bavimo, ali zato zainteresovane za ovu temu upućujemo na dve odlične analize, obe iz 1984. godine: prva Tomasa Zakara, “The Prohibition of the Use of Duress in Treaty Negotiations: Study of the Iranian Hostage Crisis”, objavljena u Bostonskoj reviji za međunarodno pravo: http://lawdigitalcommons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1481&context=iclr; druga, H.G. de Jonga iz odeljenja za ustavna pitanja Ministarstva unutrašnjih poslova Holandije: “Coercion in the conclusion of treaties: A consideration of Articles 51 and 52 of the Convention on the the Law of Treaties”, objavljena u Holandskom godišnjaku za međunarodno pravo, 15/1984, dostupna online od 2009. godine: https://www.cambridge.org/core/journals/netherlands-yearbook-of-international-law/article/coercion-in-the-conclusion-of-treaties-a-consideration-of-articles-51-and-52-of-the-convention-on-the-the-law-of-treaties/1842B2A89359F033CEB269E17E4626BD

Da li je u dosadašnjem toku pregovora između Beograda i Prištine bilo elemenata prinude? Zanimljive su neke izjave u tom smislu koje je dao jedan od srpskih pregovarača u Briselu, Aleksandar Vučić, na primer ova:

„Meni su pre četiri i po godine najviši predstavnici u Briselu rekli decidirano: Vučiću, gotov si, karijera ti je završena, ti ne znaš kako se mi obračunavamo s neposlušnima“

Ne ulazeći u ovom trenutku u materijalnu tačnost ove izjave – njen autor je i inače sklon vrlo slobodnoj interpretaciji činjenica i relativizaciji istine – dužni smo da konstatujemo da ona predstavlja presedan u istoriji međunarodnih odnosa, kao prvi slučaj u kojem visoki funkcioner jedne države, dok su međunarodni pregovori o nekom pitanju još uvek u toku, otvoreno govori o tome da je bio izložen pretnjama i pritiscima.

g) Prinuda nad državom izvršena putem pretnje ili upotrebe sile (član 52)

Bečka konvencija navodi: “Ništavan je svaki ugovor čije je zaključenje postignuto pretnjom ili upotrebom sile kršenjem principa međunarodnog prava koji su uneti u Povelju Ujedinjenih nacija.”

U međunarodnom pravu najpoznatiji primer ugovora zaključenog pod prinudom prema državi predstavlja tzv. Minhenski sporazum (1938) kojim je Čehoslovačka ustupila nacističkoj Nemačkoj svoje pogranične oblasti, Sudete. U predvečerje zaključenja ovog sporazuma Adolf Hitler je Čehoslovačkoj uputio i poseban ultimatum, tzv. Memorandum iz Godesberga (dokument je dobio ime po gradu u kojem je potpisan, a gde je Hitler bio na sastanku sa britanskim premijerom Čemberlenom). Minhenski sporazum je, baš po tom osnovu, i formalno poništen Ugovorom u Pragu koji su SR Nemačka i Čehoslovačka zaključile 11. decembra 1973. godine.

Ako pogledamo opšti politički kontekst u kojem se vode pregovori o POS – uslovljavanje prijema Republike Srbije u članstvo EU prethodnim zaključenjem POS – možemo li u tom uslovljavanju identifikovati elemente prinude nad državom?

Različiti predstavnici EU uglavnom su ponavljali istu argumentaciju: da je zaključenje POS objektivno neophodan uslov za članstvo Srbije u EU, jer Unija ne može da prihvati članice koje imaju nerešena teritorijalna pitanja: teritorija Unije mora biti bezbednosno, fiskalno i pravno jedinstvena.

Hajde da vidimo da li je ta teza tačna – da li je teritorija Unije zaista toliko jedinstvena ili su dosadašnji srpski pregovarači sa EU, ipak, bili samo slabi učenici istorije i geografije?

Mnoge članice EU nisu u Uniju unele cele teritorije na kojima vrše suverenost. Tako, na primer, iako je Danska članica EU, Grenland i Farska ostrva, dve njene autonomne oblasti, to nisu od 1985. godine. Ostrva Džersi i Gernzi u Lamanšu, dve autonomne teritorije u okviru Velike Britanije, isto tako nisu deo teritorije EU. Portugalski arhipelazi u Atlantiku, Azori i Madera, kao i španski arhipelag Kanarska ostrva (sva tri autonomne teritorije u svojim zemljama) nisu u potpunosti integrisani u EU, iako su i Portugal i Španija članice Unije. Sličan je i status francuskih prekomorskih teritorija Martinik, Reunion, Francuska Gvajana, Gvadalupa i Majote, kao i holandskih prekomorskih oblasti Aruba, Kirasao i Sint Marten. Grčka monaška republika, Sveta Gora, nalazi se izvan jedinstvene carinske zone EU. Konačno, iako EU prihvata teritorijalni integritet Kipra, svoje članice, činjenica da Kipar od 1974. godine ne vrši suverenu vlast nad teritorijama na severu koje je okupirala Turska nije uticala na prijem ove države u članstvo 2004. godine, a britanske suverene vojne baze na južnom delu ostrva (Akrotiri i Dekelija) ne smatraju se uopšte delom teritorije EU.

Od 28 članica EU čak sedam nisu na isti način integrisane u Uniju sa celinom svoje suverene teritorije: svaka četvrta. Čak 31 teritorija država članica EU uživa specijalan status – iz različitih istorijskih, geografskih ili političkih razloga. Sitacija u kojoj se Republika Srbija, od 1999. godine, nalazi u pogledu Kosova i Metohije, teško da bi bila presedan u odnosu na dosadašnju praksu EU.

Očigledno, Evropska unija je u odnosu na Srbiju učinila izuzetak u odnosu na pravilo koje je primenila u svim navedenim slučajevima: da država članica može da ima određene teritorije pod specijalnim pravnim režimom pri čemu bi ove teritorije imale specifičan status u okviru EU ili čak uopšte ne bi bile u njoj. Može li se takav stav smatrati prinudom prema Republici Srbiji u toku pregovora o zaključenju POS?

h) Ugovori koji su u sukobu sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava (ius cogens) (član 53)

Konačno, kao što su ništavi svi ugovori u unutrašnjem pravu čiji bi predmet bio u suprotnosti sa prinudnim pravnim normama (na primer, ugovor o kupovini ili prodaji čoveka ili dela ljudskog tela, ili ugovor o udruživanju u grupu čiji bi cilj bilo vršenje krivičnih dela), tako je i po Bečkoj konvenciji:

“Ništavan … svaki ugovor koji je u trenutku svoga zaključenja u sukobu sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava. Za svrhe ove konvencije imperativna norma opšteg međunarodnog prava je norma koju je prihvatila i priznala celokupna međunarodna zajednica država kao normu od koje nikakvo odstupanje nije dopušteno i koja se ne može izmeniti novom normom opšteg međunarodnog prava istog karaktera.”

 

XIV

Zaključci

preview

Prvo: Na teritoriji Kosova se trenutno primenjuju tri paralelna pravna režima. Usled brojnih ograničenja, unutrašnjih i spoljnih, Republika Kosovo sa kojom bi Republika Srbija trebalo da potpiše “pravno obavezujući sporazum” je i sama u nedefinisanom statusu, negde između međunarodnog protektorata i države “in statu nascendi”.

Drugo: bilo kakav “pravno obavezujući sporazum”, bez obzira na njegovu sadržinu, koji bi bio zaključen između Republike Srbije i Republike Kosovo imao bi status međunarodnog ugovora u skladu sa Bečkom konvencijom o ugovornom pravu.

Treće: sama činjenica da bi Republika Srbija zaključila međunarodni ugovor sa Republikom Kosovo značila bi, via facti i priznanje Republike Kosovo kao države od strane Republike Srbije – bez obzira na sadržinu tog ugovora i bez potrebe da čin tog priznanja bude izričito naveden u samom tekstu sporazuma.

Četvrto: zaključivanje POS, odnosno priznanje Republike Kosovo kao države od strane Republike Srbije, automatski bi značilo i promenu granica Republike Srbije, što bi zahtevalo aktiviranje odgovarajućih procedura predviđenih Ustavom Srbije za promenu ovog akta, uključujući i obaveznu potvrdu svakog takvog rešenja na tzv. konfirmativnom referendumu u skladu sa članom 203 Ustava Srbije.

Peto: bilo kakav pokušaj da se Republika Kosovo faktički prizna – zaključenjem POS – a da se taj čin sprovede bez prethodno sprovednih procedura promene Ustava Srbije predstavljao bi čin ugrožavanja teritorijalne celine Republike, i u sebi bi sadržao sve elemente bića krivičnog dela iz člana 307 KS RS.

Šesto: u slučaju zaključenja POS Republici Srbiji bi, prema međunarodnom pravu, i dalje ostali na raspolaganju određeni pravni lekovi kojima bi mogla da zahteva njegovo poništenje pred Međunarodnim sudom pravde – ali samo u slučaju da je do zaključenja sporazuma došlo usled mana volje (prinuda, prevara, zabluda) ili krivičnih dela pregovarača (korupcija predstavnika države).

***

Visita_Monsenor_Vincenzo_Paglia_2_(cropped)Ovaj tekst posvećen je nadbiskupu Vinčencu Palji (1945), doktoru teologije i filozofije, predsedniku Pontifikalne akademije Svete Stolice i suosnivaču Zajednice Svetog Eđidija, jedne od pomalo misterioznih institucija preko kojih Vatikan već pola veka vodi dijalog sa pripadnicima drugih religija i nevernicima. U proleće 1995. godine učestvovao sam u pripremama za prvi dolazak (tada još uvek biskupa) Palje u Beograd, kada smo dogovorili njegovo diskretno posredovanje u pregovorima vlasti Republike Srbije i predstavnika kosovskih Albanaca oko školstva. Bio je to nezahvalan posao: Lord Oven, Torvald Stoltenberg, Tadeuš Mazovjecki i Elizabet Ren su već bili polomili zube na njemu. Ali ovog puta, zahvaljujući uticaju koji je Vinčenco Palja imao na pokojnog Ibrahima Rugovu, dogovor je konačno postignut krajem leta 1996. godine. Škole na Kosovu i Metohiji su te jeseni, prvi put posle sedam godina, primile i albanske i srpske učenike. To je bio uspeh, postignut bez oružja i bombardovanja, bez svakodnevnih histeričnih konferencija za štampu, bez naslovnih strana tabloida. Bio je to i naš poslednji međunarodni uspeh: već 1998. su ovim poslom, umesto Srba profesionalaca, počeli da se bave Srbi po profesiji. Šta su oni postigli svi smo već videli, a do čega su nas doveli opisano je, uostalom, i u ovom tekstu.

 

 

Advertisements