“Dobar pregovarač nikada ne bi trebalo da uspeh u pregovorima zasniva na lažnim obećanjima i na zloj veri. Lažljivost je uvek ilustracija uskog duha i naznaka da osoba nema dovoljno intelektualne širine da svoje ciljeve postigne poštenim i razumnim sredstvima.” (Fransoa de Kalijer, “O manirima pregovora među suverenima”, 1716)

Naslov ovog teksta, naravno, čitalac mora da uzme cum grano salis, kako su to stari Latini imali običaj da kažu za sve ono što ne treba prihvatati zdravo za gotovo. Ili, kako sam ja pre neki dan to formulisao u razgovoru sa jednim kolegom o “pismenima” koja su predmet ovog teksta:

“Jedino nam preostaje da zamislimo da se radi o ozbiljnim međunarodnopravnim aktima, koje su zaključili ozbiljni ljudi u dobroj veri, koji zaista predstavljaju deo međunarodnog pravnog poretka i koji će opstati u tom poretku. Naše sumnje u svih tih pet pretpostavki mogu biti manje ili više osnovane, jer znamo da papir trpi sve, ali hajde da zamislimo da je sve to tako da bismo mogli da napravimo jednu ozbiljnu pravnu analizu.”

Drugim rečima, kao što dobar književni kritičar može da ocenjuje lošu knjigu, a dobar filmski kritičar loš film, tako i dobar pravnik može da se bavi analizom loših međunarodnih sporazuma.

U ovom tekstu razmotrićemo šest osnovnih grupa pitanja:

  • Koja je pravna priroda tih akata?
  • Ko su strane u sporazumima?
  • U kojoj meri tekst sporazuma formalno ispunjava standarde koje postavlja pozitivno međunarodno pravo?
  • Koje su, u sadržinskom smislu, najvažnije tačke sporazuma i šta one predviđaju
  • U kom pravnom režimu bi se rešavali sporovi proistekli iz sporazuma?
  • Na koji način ovi sporazumi mogu prestati da važe?

U ovom tekstu nećemo se baviti drugim pravnim aspektima jednostrane secesije autonomne pokrajine Kosovo i Metohija iz februara 2008. godine. Čitaoca koji je za njih zainteresovan upućujemo na naš tekst iz avgusta 2018. godine u kojem se svi ti aspekti detaljno analiziraju:

https://zorancicak.wordpress.com/2018/08/13/pre-penkala-tzv-pravno-obavezujuci-sporazum-sa-kosovom-otvorena-pitanja/

I

Pravna priroda

Zanimljivo je da većina medijskih izveštaja, bar onih na srpsko-hrvatskom jezičkom području, pominje “Vašingtonske sporazume” a ne ugovore: kao da ta terminološka razlika nekako implicira i niži pravni značaj samog dokumenta. Naravno, to je stvar utiska čitaoca, a ne činjenica: u engleskom, izraz “agreement” (koji mi prevodimo kao: sporazum) označava ugovore međunarodnog javnog prava a izraz “contract” građanskopravne ugovore.

Međutim, sam izraz agreement se u potpisanim dokumentima nigde ne pominje: njihov naslov je “Economic normalization” (ekonomska normalizacija). Ostavljajući sada po strani u kojoj meri sadržina samog teksta korespondira sa ovim naslovom (time ćemo se baviti u odeljku IV) konstatovaćemo da naslov, jezički, ne mora da nužno sadrži i nedvosmisleno određenje prirode akta.

Taj zaključak proizilazi iz člana 2, tačka 1a) Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora (u daljem tekstu: Konvencija) iz 1969. godine odgovor bi bio negativan. Konvencija, naime, međunarodni ugovor definiše kao:

“… međunarodni sporazum zaključen pismeno između država i koji je regulisan međunarodnim pravom, bilo da je sadržan u jednom instrumentu ili u dva ili više instrumenata međusobno povezanih, bez obzira na njegov poseban naziv…”

***

Dakle, četiri bitna uslova koja neko pismeno mora kumulativno da ispuni da bi se uopšte smatralo međunarodnim ugovorom po Konvenciji su:

Prvo: da predstavlja saglasnost volja (sporazum). Dokument u kojem bi se, exempli causa, konstatovalo da su strane potvrdile nesaglasnost oko nekog pitanja, naravno, nije ugovor; on može da bude nešto drugo (zapisnik sa sastanka, ed-memoar, non-pejper, šta god – ali nije ugovor).

Drugo, da je ta saglasnost zaključena u pismenoj formi. Prema Konvenciji, svi drugi oblici neformalnih dogovora između država, usmenih obećanja, prećutnih saglasnosti, itd. – takođe nisu ugovori.

Treće, da se radi o saglasnosti volja između država. Ovde se taj pojam (“država”) koristi u značenju države kao subjekta međunarodnog prava, u smislu u kojem svaka ugovorna strana sebe smatra takvim subjektom, i u kojem je takvim subjektom, izričito ili prećutno, smatra i druga ugovorna strana. Okolnost da li su ta dva subjekta uzajamno priznata ili nisu, sama po sebi, ne utiče na to da li će se neko pismeno zaključeno između njih smatrati međunarodnim ugovorom ili neće; za tu ocenu, relevantna je sadržina pismena.

Četvrto, da tu saglasnost reguliše međunarodno pravo. Dakle, saglasnosti volja između država koje ne reguliše međunarodno javno pravo, nego neke druge grane prava (međunarodno privatno pravo, unutrašnje pravo neke ugovorne strane ili neke treće države) nisu međunarodni ugovori. Exempli causa, da su Aleksandar Vučić i Abdulah Hoti otišli u vašingtonski restoran Kafe Milano u Džordžtaunu i tamo se dogovorili da zajedno popiju flašu italijanskog kjantija, tu saglasnost volja i njene posledice ne bi regulisalo međunarodno pravo nego unutrašnje pravo SAD, odnosno Distrikta Kolumbija u kojem se američka prestonica nalazi.

***

U nekim stručnim i političkim mišljenjima, pa čak i u nekim tzv. interpretativnim mišljenjima (radi se o mišljenjima samih potpisnika ili lica koja su pomagala potpisnicima u tzv. pripremnim radnjama) čuli smo i mišljenja da se, u slučaju Vašingtonskih sporazuma, uopšte ne radi o međunarodnom ugovoru nego o tzv. pismu o namerama (Letter of Intent).

Motiv da se, naknadno, smanji značaj dokumenata potpisanih uz veliku pompu, lako je razumeti: kontroverznu sadržinu sporazuma i brojne negativne komentare koje su pojedine njegove odredbe izazvale u čitavom svetu, lakše je podneti ako se ne radi o pravno obavezujućem dokumentu nego o nekom tamo pismu o namerama, koje bi narodna mudrost opisala kao “mož’ da bidne al’ ne mora da znači”.

Isto tako, ako se radi samo o pismu o namerama, a ne o međunarodnom ugovoru, strane bi bile oslobođene složene (i potencijalno neprijatne) obaveze naknadnog interiorizovanja tog akta u domaći pravni poredak (odobrenje od strane vlade ili ratifikacija u parlamentu) pa samim tim i dodatnih rasprava u javnosti.

Ali, da li su takva mišljenja, u pravnom smislu, ispravna? Odgovor na to pitanje, opet, može nam najpreciznije pružiti jezička analiza teksta samog sporazuma. Od šesnaest tačaka ovog dokumenta (petnaest zajedničkih u oba primerka teksta i šesnaestoj koja se razlikuje), u dvanaest se izričito koristi buduće vreme (futur je u engleskoj verziji teksta označen rečcom “will”) a u četiri sadašnje vreme (prezent je označen engleskim rečima “pledge” (obavezuje se) i “agrees” (saglasna je).

Bolji poznavaoci engleskog jezika znaju distinkciju između glagolskih oblika “will” i “shall”, bez obzira što se oni na većinu drugih jezika prevode istovetno. Naime, činjenica da se za sve obaveze ugovornih strana koristi glagolski oblik “will” (umesto, za pravnu terminologiju uobičajenog, “shall”) implicira nešto što će se jednostavno desiti, ali ne predstavlja ničiju posebnu obavezu da to sprovede; oblik “shall” se koristi da označi nešto što je određeni subjekt u ugovoru dužan da sprovede.

Mišljenja smo da u dvanaest tačaka u kojima je upotrebljen futur (sa glagolskim oblikom “will”) dokument zaista više ima pravnu prirodu neobavezujućeg akta (hajde da ga uslovno nazovemo pismom o namerama, mada on sam ne sadrži nijedan uobičajeni element takvog akta) a u četiri, u kojima je upotrebljen prezent (sa upotrebljenim izrazima “pledge” i “agrees”) on jeste međunarodni ugovor, mada (čime ćemo se baviti šire u odeljku III) jedan vrlo specifičan i nesavršeni međunarodni ugovor (neko sa poetskim sklonostima u pisanju pravnih tekstova mogao bi ga opisati i kao neuspeli abortus međunarodnog ugovora).

Dakle, Vašingtonski sporazumi sadrže dve grupe obaveza za ugovorne strane: sadašnje četiri i budućih dvanaest. Prva grupa je stupila na snagu samim potpisivanjem dokumenta (s tim da je za neke od njih predviđena implementacija u nekom budućem trenutku; druga grupa još uvek nije stupila na snagu, ali su se ugovorne strane obavezale da – nakon što se ispune određeni uslovi ili nastupe određene okolnosti – ona stupi na snagu naknadno.

II

Ugovorne strane

Druga grupa pitanja koja zaslužuje ozbiljnu pravnu analizu jesu ugovorne strane u Vašingtonskim sporazumima. Podsetimo se na Briselske sporazume (2013): u ovom dokumentu svaka strana je, u postupku njegove interiorizacije, odnosno uvođenja u unutrašnji pravni poredak, iskoristila (namernu) nedorečenost i označila samu sebe, odnosno drugu ugovornu stranu, onako kako je želela: za Republiku Srbiju, taj dokument je “Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini”, za Kosovo* je on “Prvi međunarodni sporazum principa koji uređuju normalizaciju odnosa između Republike Kosovo i Republike Srbije“.

Istovremeno, tadašnji međunarodni posrednik u ovim pregovorima, baronesa Ketrin Eštin, u svom izveštaju Evropskom parlamentu od 22. aprila 2013. godine dokument je lakonski kvalifikovala kao “sporazum Beograda i Prištine” – neupućeni čitalac bi mogao da pomisli da su gradovi Beograd i Priština zaključili neki sporazum o komunalnoj saradnji.

Međutim, u Briselskim sporazumima je Evropska unija imala i formalnu ulogu koja navodi na zaključak da je ona bila više od posrednika u pregovorima, odnosno da se ovi dokumenti mogu kvalifikovati i kao dva uporedna jednostrana obavezivanja strana u sporazumu prema samoj EU. Naime, u većini tačaka, EU se pojavljuje u ulozi nosioca prava prema stranama, a prema tački 15 ima i jednu obavezu: da pomogne stranama u sporu u osnivanju Odbora za implementaciju.

Takav zaključak, između ostalog, posredno proizilazi i iz rukom dopisanog teksta na “srpskoj” verziji Sporazuma:

“Ovim potvrđujem da je ovo tekst predloga na koji će obe strane dostaviti svoje odluke o prihvatanju ili odbijanju: I.D.”

***

Ako sada pogledamo Vašingtonske sporazume, odmah pada u oči da je uloga SAD (kao posrednika) vrlo oprezno, i u ograničenom obimu, formulisana: od šesnaest tačaka, SAD se pojavljuju samo u tri: o saradnji dve strane sa američkom Međunarodnom korporacijom za razvoj i EXIM bankom o finansiranju određenih infrastrukturnih projekata (tačka 3), o saradnji dve strane sa američkim Ministarstvom energetike o finansiranju studije izvodivosti zajedničkog korišćenja jezera Gazivode (tačka 7) i o jednostranoj obavezi obe strane da sarađuju u pogledu razmene podataka dobijenih u kontroli podataka u vazdušnom putničkom saobraćaju, “u okviru šire američke saradnje na Balkanu” (tačka 10).

I to su jedina tri mesta u ovom dokumentu u kojima se pominju SAD: one se ni na šta nisu obavezale, nisu ni potpisale ni parafirale tekst, i ne mogu se smatrati stranom u sporazumu.

Od ta tri mesta, tačke 3 i 7 su saglasnost strana u sporazumu da – u budućnosti – sarađuju sa SAD po određenim pitanjima, ali ta pitanja svakako moraju da budu regulisana pojedinačnim, konkretnim i vrlo detaljnim komercijalnim sporazumima; sasvim je jasno da bi se ta saradnja mogla desiti (kao što su se mnoge slične u prošlosti i dešavale) i da ovaj sporazum uopšte nije ni zaključen.

Nešto je komplikovaniji slučaj tačke 10. Ona se, u stvari, odnosi na slučaj koji predviđa Konvencija; to je slučaj tzv. “ugovora koji predviđaju prava za treće države” (član 36 Konvencije):

“Pravo za treću državu nastaje na osnovu odredbe ugovora, ako članice ovog ugovora nameravaju da na osnovu ove odredbe daju pravo bilo trećoj državi ili grupi država kojoj ona pripada, bilo ovim državama i ako treća država na to pristane. Smatra se da je dat pristanak sve dok ne postoje suprotna obaveštenja, osim ako ugovorom nije drukčije određeno.

Država koja ostvaruje pravo na osnovu tačke 1 dužna je da se za ostvarivanje ovog prava pridržava uslova predviđenih ugovorom ili ustanovljenih prema njegovim odredbama.”

***

U javnosti je određene zabune i protivrečna tumačenja izazvalo pismo koje je predsednik SAD, Donald Tramp, u čijem je prisustvu sporazum potpisan, uručio predstavnicima obe strane. Tekst tog pisma je identičan u slučaju oba predstavnika i ovde ćemo dati samo fotografiju primerka koji je uručio predstavniku Kosova* Abdulahu Hotiju:

Tekst pisma sadrži svega šest jednostavnih iskaza: (1) zadovoljstvo što je potpisnik bio u prilici da primaoca ugosti u Beloj kući; (2) priznanje na hrabrosti pokazanoj u normalizaciji odnosa sa Srbijom; (3) konstataciju da su SAD bile partner Kosova* “od početka”; (4) veru da je ekonomska normalizacija ključ za dugoročni mir i stabilnost na Balkanu; (5) priznanje na “hrabroj odluci” da se normalizuju diplomatski odnosi sa Izraelom i (6) očekivanje da će se “partnerstvo” nastaviti.

Ne slučajno, ništa u ovom kratkom tekstu – jedinom papiru koji je neki predstavnik SAD potpisao u sklopu pregovora Srbije i Kosova* – ne sadrži referencu na sam sporazum. To što se on i ne pominje u tekstu nedvosmisleno znači da SAD ne samo da nisu strana u tom sporazumu (kako su neki požurili da neoprezno i pomalo euforično tvrde), nego nisu preuzele ni garancije stranama za njegovo izvršenje, nisu ponudile ni “dobre usluge” (inače uobičajene za posrednike u sličnim pregovorima), pa čak nisu bile spremne ni da se formalno pojave kao svedok pri potpisivanju.

Nema nikakve sumnje da je institucionalna uloga SAD, u samom dokumentu, postavljena toliko neutralno, da je ne samo manja od slične uloge EU u Briselskim sporazumima, nego da odudara i od uobičajene diplomatske prakse. Pogledajmo neke primere iz prošlosti.

Prilikom potpisivanja Pariskog mirovnog sporazuma (14. decembar 1995) kojim su formalno okončani pregovori u vojnoj bazi Rajt-Paterson u Dejtonu, Ohajo i time zaključen mir u Bosni i Hercegovini, predsednik SAD Bil Klinton pojavio se kao formalni svedok ugovora i u tom smislu ga je potpisao. Evo tog dokumenta:

I to nije bio presedan: na sličan način, američki predsednik Klinton je bio i svedok potpisivanja sporazuma između Izraela i Palestinske oslobodilačke organizacije, u Oslu u Norveškoj (17. septembra 1993. godine), a predsednik Karter je, kao svedok, potpisao i sporazum između Izraela i Egipta u Kemp Dejvidu, aprila 1978. godine. Imajući u vidu takvu praksu američke diplomatije, odsustvo Donalda Trampa iz Vašingtonskih sporazuma ne može da bude slučajno: ono nedvosmisleno potvrđuje njegove duboke sumnje u uspeh celo projekta, a možda i u kredibilitet samih pregovarača. Naravno, ako se sve na kraju završi neuspehom, zašto bi na dokumentu ostalo njegovo ime?

Da SAD nisu članica Vašingtonskih sporazuma može se, uostalom, vrlo precizno utvrditi i uvidom u registar međunarodnih ugovora Sjedinjenih Američkih Država koji vrlo precizno vodi Stejt Department i koji je javno dostupan:

***

Međutim, pažljivijim pregledom video snimka sa ceremonije u Ovalnoj sobi Bele kuće može se videti da su predstavnici obeju strana po jedan primerak potpisanog sporazuma predali Donaldu Trampu (razmenjujući ga, praktično, za ono “pismo zahvalnosti” koje smo u prethodnom tekstu naveli). Time je stvorena iluzija za konzumente masovnih medija i društvenih mreža da su oni “sa Trampom nešto potpisali”.

U kom svojstvu je, zaista, američki predsednik primio dva primerka jednog međudržavnog sporazuma u kojem država koju on predstavlja nije ugovorna strana, i koji se nije udostojio da potpiše, čak ni kao svedok?

Da li su SAD depozitar ovog sporazuma, u smislu u kojem Konvencija predviđa ulogu depozitara u članovima 76 i 77? Prema Konvenciji (Depozitari ugovora):

Određivanje depozitara ugovora mogu da vrše države koje su učestvovale u pregovorima, ili samom ugovoru, ili na neki drugi način. Depozitar može biti jedna ili više država, međunarodna organizacija ili glavni administrativni funkcioner takve organizacije.

Dužnosti depozitara ugovora su međunarodnog karaktera i depozitar je dužan da nepristrasno radi u obavljanju svojih dužnosti. Naročito, činjenica da ugovor nije stupio na snagu između nekih članica ili da je došlo do neslaganja između jedne države i depozitara o pitanju obavljanja dužnosti ovog poslednjeg ne treba da utiče na ovu obavezu.

Međutim, i u tom smislu su odredbe Konvencije vrlo jasne, depozitar ugovora se određuje u samom tekstu sporazuma. Ako u tekstu depozitar nije određen, to znači da ga strane nisu ni predvidele, i da za taj ugovor ne postoji.

Predstavnici ugovornih strana, naravno, svoje primerke mogu da daju kome god hoće: pretpostavimo da su Aleksandar Vučić i Abdulah Hoti, umesto u Ovalnoj sobi, sporazum potpisali u onom restoranu u Džordžtaunu “Kafe Milano” koji smo pomenuli u prethodnom tekstu, i da su po jedan primerak, umesto Donaldu Trampu, dali konobarici, da im pričuva do narednog dolaska. Da li bi ta faktička radnja restoran učinila depozitarom ugovora? Ne bi, baš kao što ni faktička radnja predavanja tog primerka Donaldu Trampu nije učinila SAD depozitarom ugovora.

Na početku smo konstatovali da ovaj međunarodni sporazum ima brojne manjkavosti, nedorečenosti i protivrečnosti; njihovim formalnim aspektima bavićemo se šire u odeljku III, a sadržinskim u odeljku IV. Međutim, sasvim je jasno da taj sporazum ne sadrži odredbu o depozitaru.

III

Međunarodni standardi (1): formalni elementi

Nezavisno od svoje sadržine, svaki međunarodni ugovor sadrži i neke formalne elemente, zajedničke sa svim drugim pravnim aktima takve vrste. U tom smislu, svako ispitivanje nekog dokumenta, potpisanog od strane predstavnika više država, pored sadržinske provere mora da prođe prethodnu formalnu proveru, baš u pogledu postojanja tih elemenata, njihovog smisla i usaglašenosti sa međunarodnim standardom.

Minimalni formalni elementi jednog međunarodnog ugovora su sledećih šest odredaba: (1) označenje ugovornih strana; (2) jezik ugovora; (3) broj primeraka; (4) stupanje na snagu; (5) mehanizam za rešavanje sporova; (6) registracija.

***

Ono što u Vašingtonskim sporazumima odmah pada u oči, to su vrlo čudni nazivi kojima su u njemu označene strane koje su ga potpisale: to su, u engleskom originalu, Serbia (Belgrade) i Kosovo (Pristina). Obe strane se, naravno, tako ne zovu u svojim unutrašnjim pravnim porecima: u članu 1 Ustava Srbije, kao zvanični naziv države, navodi se Republika Srbija; isto tako, u članu 1, tačka 1 Ustava Kosova, kao zvanični naziv države, navodi se Republika Kosovo.

Međutim, obe strane se tako ne zovu ni u međunarodnom pravnom poretku, i u tom smislu su Vašingtonski sporazumi presedan.

U slučaju Republike Srbije, zvaničan naziv države je nedvosmisleno prihvatilo i međunarodno pravo: Rezolucijom  A/RES/55/12 od 1. novembra 2000. godine, Generalna skupština UN je u članstvo primila tadašnju, Saveznu Republiku Jugoslaviju, 4. februara 2003. ova država je obavestila UN o promeni imena u Srbija i Crna Gora, a 3. juna 2006. pismom predsednika Republike Srbije UN su notifikovane da članska prava po osnovu rezolucije Generalne skupštine od 1. novembra 2000. godine nastavlja da vrši Republika Srbija. U svim ovim slučajevima radi se o istoj državi po međunarodnom pravu, koja je iskoristila pravo da promeni svoje ime (inače, fenomen koji nije tako neuobičajen u praksi UN).

U slučaju Kosova, s obzirom da ono nije član Ujedinjenih nacija, situacija je nešto komplikovanija: države koje su priznale Kosovo to su učinile pod ustavnim imenom ove tvorevine (Republika Kosovo); one koje to nisu učinile, nisu se posebno ni bavile imenom. U multilateralnoj međunarodnoj diplomatiji praksa je bila različita: negde se koristila oznaka Kosovo-UNMIK, a 24. februara 2012. godine pod pokroviteljstvom EU u Briselu su postignut tzv. Aranžmani o regionalnom predstavljanju i saradnji (Arrangements Regarding Regional Representation and Cooperation) kojima je definisan režim korišćenja one čuvene “zvezdice”:

“2. … Kosovo* je jedina oznaka koja će biti korišćena u okviru regionalne saradnje.

3. Fusnota koja će se primenjivati uz zvezdicu u tački 2, biće u tekstu:

“Ova oznaka ne prejudicira stav o statusu i u skladu je sa Rezolucijom UN 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o deklaraciji o nezavisnosti Kosova.”

Evo i originalnog teksta, koji je potpisan na engleskom jeziku:

“2. To this effect ‘Kosovo*’ is the only denomination to be used within the framework of regional cooperation.

3. The footnote to be applied to the asterisk in para 2 above will read:

“This designation is without prejudice to positions on status, and is in line with UNSC 1244 and the ICJ Opinion on the Kosovo declaration of independence.”

Integralni tekst Aranžmana… u engleskom originalu dostupan je na sledećem linku:

Tačno je da postoje određena supstancijalna ograničenja ovih aranžmana, i vremenska i prostorna. Najpre, u tački 11 Aranžmana izričito se navodi da su oni prihvaćeni “na privremenoj osnovi”; tačno vremensko važenje nije određeno, niti su utvrđeni kriterijumi po kojima bi to važenje bilo odredivo; očigledno je da Aranžmani važe neograničeno, ali je smisao tačke 11 bio da se na samom početku precizira da se ne radi o trajnom rešenju.

Drugo, Aranžmani se odnose samo na tzv. “regionalno predstavljanje”, šta je tačno “region” implicite se može zaključiti iz tačke 10: “Regionalne organizacije na koje se odnose ovi zaključci su postojeće i buduće međuvladine organizacije ili aranžmani čiji je cilj promovisanje saradnje ili integracije u Balkanskom regionu” (“The regional organizations referred to in these conclusions are existing and future intergovernmental organizations or arrangements whose aim is to promote cooperation or integration in the Balkan region.”)

A šta je uopšte “Balkan”? Taj pojam, takođe, nema svoje sopstveno, autonomno pravno značenje, jer se ne nalazi ni u jednom izvoru međunarodnog prava koji bi ga prostorno definisao. Geografska, politička i istorijska značenja pojma Balkan se naravno razlikuju, kako u okviru svake od tih disciplina pojedinačno, tako i između svih njih međusobno, i u raznim memoarima, putopisima i književnim delima kao krajnje severozapadne tačke Balkana susrećemo gradove od Minhena, preko Beča, do Budimpešte, slovenačko-hrvatske granice, pa do Zemuna u Srbiji.

Dakle, kada se radi o čuvenoj zvezdici koja ide uz reč Kosovo, mi objektivno ne znamo ni koliko dugo će se ovo rešenje primenjivati (to proističe iz nepreciznosti tačke 11 Aranžmana) ni na kojem će se prostoru tačno primenjivati (nepreciznost tačke 10).

Znamo, međutim, nešto drugo: Aranžmani (i tako nesavršeni kakvi jesu) su u ovom trenutku jedini pozitivni izvor prava u pogledu naziva pod kojim Kosovo* učestvuje u međunarodnom pravnom saobraćaju: taj naziv je usaglašen i prihvaćen između predstavnika samog Kosova*, Republike Srbije, kao države koja sebe i dalje smatra suverenom na toj teritoriji i EU kao zajednički prihvaćenog posrednika u pregovorima.

Ovde se, naravno, otvara nekoliko važnih pravnih pitanja.

Prvo: zašto je u Vašingtonskim sporazumima napušten jedini međunarodno važeći naziv Kosova – tim pre što je predmet tih sporazuma baš “regionalna saradnja” na koju se odnosilo rešenje iz Aranžmana?

Drugo: zašto je Republika Srbija prihvatila da sopstveni zvanični naziv države, koji je međunarodno nesporan (jer je prihvaćen od strane UN i svih država sveta), izjednači sa spornom improvizacijom koju je Kosovo* prihvatilo 2012. godine? Šta je bio cilj te nasilne simetrije?

Treće: u kojoj meri rešenje iz Vašingtonskih sporazuma znači presedan kojim se via facti napušta rešenje iz Aranžmana? Šta se, u tom smislu, može očekivati od budućih dokumenata zaključenih između Srbije i Kosova*, uključujući i one koji bi proistekli iz pregovora koji se trenutno vode u Briselu?

Po pravilu, država nije obavezana međunarodnim sporazumima u kojima nije označena svojim zvaničnim imenom, pod kojim učestvuje u međunarodnom pravnom poretku. Takvi akti smatrali bi se imperfektnim (nesavršenim) i ne bi proizvodili pravno dejstvo. Isto kao što međunarodni ugovor koji bi neki državni zvaničnik Republike Srbije potpisao na papiru na kojem je država označena kao Srbolek, Srbotekstil ili Srbijašume ne bi značio ništa, tako ni akt u kojem je označena kao Srbija (Beograd) ne znači ništa.

***

Drugi formalni element je jezik ugovora: kada se radi o bilateralnim međunarodnim ugovorima (a videli smo da to Vašingtonski sporazumi jesu) standard je da svaka strana potpiše primerak na svom zvaničnom jeziku a (najčešće) se tim primercima dodaje i prevod sa oba jezika potpisnica na neki svetski jezik, kako bi se olakšalo tumačenje, eventualni sudski ili arbitražni spor, registracija ili bilo koja druga radnja koja bi zahtevala učešće predstavnika trećih država u radnjama koje bi naknadno bile preduzete povodom ugovora.

Taj treći (prevedeni) primerak se, međutim, ne potpisuje od strane potpisnika osnovnog ugovora, nego njegovu sadržinu, po pravilu, samo parafiraju (usaglašavaju) niži diplomatski zvaničnici obe strane (obično politički direktori ministarstava spoljnih poslova, ili ambasadori u zemlji u kojoj se obavlja potpisivanje osnovnog ugovora). On, međutim, sam po sebi, ne predstavlja međunarodni ugovor i nema pravno dejsvo.

Da je procedura zaključenja Vašingtonskih sporazuma obavljena u skladu sa međunarodnim pravom, onda bi predstavnik Republike Srbije potpisao primerak na srpskom jeziku, predstavnik Kosova* primerak na albanskom jeziku (uz eventualne sopstvene prevode na srpski i turski) a niži diplomatski zvaničnici obe strane usaglasili bi (parafirali) zajednički prevod oba teksta na engleski jezik. Time bi se izbegli svi eventualni problemi u naknadnom prevodu na jezike strana potpisnica i moguće razlike u značenju i tumačenju pojedinih upotrebljenih izraza.

Ovu proceduru, kao dispozitivno pravilo, predviđa i Konvencija u svom članu 33 (Tumačenje ugovora overenih na dva ili više jezika):

“Ako je jedan ugovor overen na dva ili više jezika, njegov tekst je verodostojan na tim jezicima, osim ako ugovorom nije određeno ili se članice ne dogovore da u slučaju neslaganja važi jedan određeni tekst.

Prevod ugovora na nekom drugom jeziku osim jezika na kojima je tekst overen, smatra se verodostojnim tekstom samo ako to ugovor predviđa ili ako su se članice o tome dogovorile.

Izrazi u ugovoru smatra se da imaju smisao u raznim verodostojnim tekstovima.

Osim u slučaju kada određeni tekst ima prednost na osnovu tačke 1, ako upoređivanje verodostojnih tekstova pokaže razliku koju primenom članova 31 i 32 nije moguće odstraniti, usvaja se smisao koji, vodeći računa o predmetu i cilju ugovora, najbolje usklađuje ove tekstove.”

Videli smo, međutim, da ta procedura u slučaju Vašingtonskih sporazuma nije poštovana: obe strane su potpisale samo verziju sporazuma na engleskom jeziku, bez obzira što je on i za jednu i za drugu strani jezik. Pošto se radi o jedinom verodostojnom primerku ugovora (pa samim tim nema mesta primeni člana 33 Konvencije) i svi izrazi u tekstu tumačiće se po uobičajenom značenju koji oni imaju u standardnom engleskom jeziku, odnosno onoj verziji engleskog koja je u upotrebi u mestu potpisivanja ugovora (u ovom slučaju: američki engleski).

***

Standardna odredba u međunarodnim ugovorima je i ona o broju tzv. verodostojnih primeraka. Radi se o primercima koje su predstavnici ugovornih strana svojeručno potpisali i koji se (svi) smatraju ravnopravnim originalima. Svi drugi primerci dokumenta su kopije: one mogu biti tzv. overeni prepisi (gde verodostojnost prepisa svojim potpisom i državnim pečatom garantuje starešina organa koji je izvršio prepis), notarizovane kopije (sa apostilom ili bez njega) ili obične fotokopije. Zajedničko za sve njih je da se one ne smatraju originalima, odnosno verodostojnim primercima.

Vašingtonski sporazumi ne sadrže ovu odredbu: čitajući njihov tekst mi ne saznajemo ništa o broju verodostojnih primeraka. Situaciju, dalje, komplikuje činjenica da oni nisu zaključeni potpisivanjem jednog (fizičkog) dokumenta od strne predstavnika obe ugovorne strane, već je svaka potpisala svoj primerak (o delimičnim razlikama u tekstu tih primeraka šire ćemo govoriti u odeljku IV).

Takođe, ali samo iz ograničenih video snimaka koji su učinjeni dostupnim javnosti sa ceremonije potpisivanja, videli smo da su predstavnici obe strane predali Donaldu Trampu (videli smo, u odeljku I, da SAD nisu depozitar sporazuma, mogli bismo ga nazvati, bez preteranog cinizma, ceremonijal-majstorom) po jedan primerak koje su potpisale.

Pošto (mada ni to ne znamo sa sigurnošću) svakoj strani treba da ostane po jedan primerak onoga što je potpisala (bilo bi vrlo, vrlo, neuobičajeno po međunarodnom pravu da predstavnik neke države nešto potpiše a da mu ne ostane nijedan primerak tog pismena), i pošto je svakoj strani neophodan i drugi brat-blizanac tog pismena (ono što je potpisala druga ugovorna strana), to znači da su Vašingtonski sporazumi morali da budu zaključeni u najmanje dva verodostojna primerka.

Međutim, pošto je sasvim realno pretpostaviti da je po jedan komplet pismena tražio i ceremonijal-majstor (ako ni za šta drugo, a ono kao suvenir), onda se taj broj verodostojnih primeraka već povećava na najmanje tri. U slučaju da će biti potrebno vršiti registraciju ovog ugovora prema odredbama Konvencije (čime ćemo se detaljnije baviti u daljem toku ovog odeljka), onda je to već četiri…

Na žalost, ove činjenice, bar za sada, ostaju u domenu spekulacije jer Vašingtonskim sporazumima nedostaje bitna formalna kompnenta jednog međunarodnog ugovora, a to je odredba o broju primeraka.

***

Sledeći važan formalni element međunarodnog ugovora je odredba o njegovom stupanju na snagu. Konvencija predviđa (čl. 24) kao dispozitivno pravilo u pogledu stupanja ugovora na snagu:

Stupanje na snagu

Ugovor stupa na snagu na način i na dan koji su utvrđeni njegovim odredbama ili sporazumno između država koje su učestvovale u pregovorima.

Ukoliko ne postoje takve odredbe ili takav sporazum, ugovor stupa na snagu čim sve države koje su učestvovale u pregovorima budu dale pristanak da budu vezane ugovorom.

Ako se pristanak države da bude vezana ugovorom da posle stupanja na snagu ovog ugovora, ovaj ugovor, osim ako drukčije nije određeno, stupa na snagu za tu državu tog datuma.

Čim se usvoji tekst primenjuju se odredbe ugovora koje regulišu overavanje teksta, davanje pristanka država da budu vezane ugovorom, način ili datum stupanja na snagu, rezerve, funkcije depozitara, kao i ostala pitanja koja se nužno postavljaju pre stupanja na snagu ugovora.

Vašingtonski sporazumi ne sadrže načelnu odredbu o stupanju ugovora na snagu; međutim, postoje izuzeci, u tačkama 15 i 16. U tački 15, predviđa se da će oba sporazuma (Republike Srbije i Kosova*) o “jednogodišnjem moratorijumu” na jednostrane akte usmerene na promene statusa međunarodnih priznanja Kosova* (videti šire u odeljku IV) stupiti na snagu “odmah” (“immediately”, u engleskom originalu). U tački 16 (u verziji Sporazuma koju je potpisala Republika Srbija) predviđeni su krajnji rokovi do kojih će Srbija otvoriti trgovinsko predstavništvo u Jerusalimu (20. septembar 2020. godine) i premestiti ambasadu iz Tel Aviva u Jerusalim (1. jul 2021. godine).

U svim ostalim tačkama Vašingtonskih sporazuma (ukupno četrnaest) nisu predviđeni nikakvi datumi: ni kada pojedina obaveza stupa na snagu za ugovorne strane, ni u kojem roku je ona dužna da je sprovede.

U nedostatku izričitih odredbi, ostaje da se zaključak o stupanju na snagu izvede tumačenjem: na primer, obaveze o saradnji sa američkim institucijama (Međunarodna razvojna finansijska korporacija, u tački 3 i Ministarstvo energetike, u tački 7) stupaju na snagu zavisno od stvaranja uslova za to od strane tih institucija. U suprotnom, ako ti uslovi ne bi bili stvoreni (na primer, ako bi eventualna nova američka administracija odbila da to učini) mišljenja smo da bi se analogijom mogla primeniti rešenja iz članova 61 stav 1 (“Nastanak situacije koja čini izvršenje nemogućim”) i člana 62 (“Suštinska promena okolnosti”) Konvencije, čime bi obe ugovorne strane bile ipso facto oslobođene i svojih obaveza. Sličan zaključak može se izvesti i u pogledu treće odredbe koja predviđa neposredno učešće SAD – obavezivanja ugovornih strana na razmenu podataka dobijenih u kontroli podataka u vazdušnom putničkom saobraćaju (tačka 10).

U pogledu preostalih jedanaest odredaba (1, 2, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 i 14), u kojima se predviđaju obaveze obe ugovorne strane (nezavisno od toga da li jedne prema drugoj međusobno, ili obe pojedinačno prema trećim zemljama) u budućnosti, a njihovo izvršenje nije uslovljeno ispunjenjem prethodnih uslova ili nastupanjem određenih okolnosti, niti su u samim odredbama predviđeni neki posebni rokovi, mišljenja smo da u tom delu Sporazumi, pošto su supstancijalno nedovoljno odredivi, još uvek nisu stupili na snagu.

***

Konačno (pošto ćemo se problemom rešavanja sporova baviti šire u odeljku V), tu je još jedan bitan formalni element međunarodnog ugovora, a to je registracija. Institut registracije je predviđen članom 80 Konvencije: (Registrovanje i objavljivanje ugovora):

“Posle njihovog stupanja na snagu, ugovori se dostavljaju Sekretarijatu Organizacije ujedinjenih nacija u cilju registrovanja ili klasiranja i unošenja u registar, već prema slučaju kao i njihovog objavljivanja.

Imenovanje depozitara predstavlja i njegovo ovlašćivanje da vrši akta navedena u prethodnoj tački.

Registrovanje međunarodnih ugovora – u međunarodnom pravnom poretku – predstavlja isto ono što i objavljivanje zakona i drugih propisa predstavlja u nacionalnim pravnim porecima: čin kojim jedna nova norma (a svaki novi međunarodni ugovor predstavlja određeni skup novih normi) postaje deo pravnog poretka u kojem postoji; način na koji ona postaje poznata svim subjektima zajednice u kojoj taj poredak funkcioniše; sredstvo kojim se otklanjaju sve moguće nedoumice oko tačne sadržine te norme. Videli smo da, po pravilu, registrovanje međunarodnog ugovora (u generalnom sekretarijatu UN) vrši depozitar ugovora.

Kao što smo konstatovali u odeljku II, Vašingtonski sporazumi ne sadrže odredbu o depozitaru, tako da će njihovo registrovanje predstavljati obavezu samih ugovornih strana. Zavisno od toga da li će, kada, na koji način i preko koga, ovi sporazumi biti registrovani, moći ćemo da zaključimo i kakav im pravni (i faktički) značaj pridaju same ugovorne strane, ali i drugi subjekti međunarodnog pravnog poretka.

IV

Međunarodni standardi (2): sadržinski elementi

U sadržinskom smislu, svih šesnaest odredaba Vašingtonskih sporazuma mogu se podeliti u tri osnovne grupe:

  • Odredbe u kojima se strane uzajamno obavezuju na određena činjenja odnosno nečinjenja (tačke 1, 2, 4, 5, 6, 11 i 15).
  • Odredbe u kojima se strane jednostrano obavezuju na određena činjenja odnosno nečinjenja (tačke 8, 9, 11, 13 i 14);
  • Odredbe u kojima se obaveze stranaka zasnivaju u korist neke treće zemlje i čije izvršenje zavisi od te zemlje (tačke 3, 7, 10 i 16).

***

Prva grupa od sedam odredaba sadrži dve kojima se ponovo potvrđuje obaveza implementacije ranije zaključenih sporazuma (1 i 2), zatim četiri koje se odnose na novopreuzete obaveze činjenja (4, 5, 6 i 12) i jednu (15) koja se odnosi na novopreuzezu obavezu nečinjenja, odnosno uzdržavanja.

Ako ostavimo po strani tačke 1 i 2 (jer opšte načelo međunarodnog javnog prava, da se ugovori izvršavaju u dobroj veri – “Pacta sunt servanda” – iz člana 26 Konvencije, podrazumeva da ovim tačkama nije stvorena nikakva dodatna pravna obaveza za Strane, u odnosu na obavezu koju su već preuzele prihvatanjem dva ranija sporazuma u februaru 2020), nove obaveze činjenja za Strane odnose se na:

  • saradnju u “otvaranju i operacionalizaciji zajedničkog prelaza Merdare” (tačka 4);
  • priključenje “zoni mini-Šengena” najavljenoj u oktobru 2019. i potpuno korišćenje njenih “pogodnosti” (tačka 5);
  • uzajamno priznavanje diploma i “profesionalnih sertifikata” (tačka 6); i
  • ubrzavanje napora u pogledu “lociranja ostataka nestalih lica”, “identifikovanja i implementacije dugoročnih, održivih, rešenja za izbeglice i interno raseljena lica” i utvrđivanje “tačke kontakta”, u okviru njihovih “odgovarajućih vladinih ministarstava” iz koje bi se “rukovodilo ovim aktivnostima” i obezbedila “koordinacija između Beograda i Prištine (tačka 12).

***

Posebnu pažnju u javnosti, uključujući i pojedine stručne komentare izazvala je tačka 15, koja definiše jedinu obavezu nečinjenja (uzdržavanja). Ova tačka je formulisana prilično konfuzno, sa mogućim dvosmislenim tumačenjima, i zato ćemo je najpre navesti u celini:

“Kosovo (Priština) će se složiti da implementira jednogodišnji moratorijum na traženje novog članstva u međunarodnim organizacijama. Srbija (Kosovo) će se složiti sa jednogodišnjim moratorijumom na svoju kampanju ot-priznavanja, i uzdržaće se od formalnog ili neformalnog traženja od bilo koje države ili međunarodne organizacije da ne prizna Kosovo (Prištinu) kao nezavisnu državu. Oba sporazuma o uzdržavanju će stupiti na snagu odmah.”

Pogledajmo sada i originalni tekst na engleskom jeziku:

“Kosovo (Pristina) will agree to implement one-year moratorium seeking new membership into International Organizations. Serbia (Belgrade) will agree to a one-year moratorium on its de-recognition campaign, and will refrain from formally or informally requesting any nation or International Organization not to recognize Kosovo (Pristina) as an independent state. Both agreements to desist will take effect immediately.”

Ovaj tekst otvara nekoliko složenih pravnih pitanja:

Prvo, pitanje asimetričnosti obaveza: obaveza koju je preuzela kosovska strana odnosi se samo na obustavljanje aplikacija za članstvo u međunarodnim organizacijama u roku od jedne godine; obaveza srpske strane, u istom periodu, obuhvata celu “kampanju otpriznavanja” (sve primedbe na eventualnu jezičku rogobatnost ovde idu na račun autora tekta u engleskom originalu), dakle i povlačenja međunarodnih priznanja od strane drugih država i prestanka članstva u međunarodnim organizacijama. Kosovo* nije preuzelo obavezu da, u periodu od te jedne godine, obustavi diplomatske aktivnosti usmerene na bilateralno priznavanje od strane trećih država, a Srbija se obavezala da potpuno obustavi svoju “kampanju”.

Drugo, pitanje preciznog jezičkog, logičkog i ciljnog značenja fraze “… i uzdržaće se od formalnog ili neformalnog traženja od bilo koje države ili međunarodne organizacije da ne prizna Kosovo (Prištinu) kao nezavisnu državu” (odnosno, u engleskom originalu, “and will refrain from formally or informally requesting any nation or International Organization not to recognize Kosovo (Pristina) as an independent state“). Naime, da li se citirani deo rečenice tumači kontekstualno, tako da važi u periodu od jedne godine (koliko bi trebalo da traje dogovoreni moratorijum) ili on predstavlja samostalnu normu, koja – pošto nije ograničena moratorijumom – važi neograničeno?

U javnosti su se već pojavila oba tumačenja; tekst je, kao što smo već naveli, konfuzan i jezički neprecizan; koliko nam, u traženju odgovora na ovo pitanje, može pomoći pozitivno međunarodno pravo? U članu 31 (“Opšte pravilo o tumačenju”) Konvencije navodi se:

Ugovor se mora dobronamerno tumačiti prema uobičajenom smislu koji se mora dati izrazima u ugovoru u njihovom kontekstu i u svetlosti njegovog predmeta i njegovog cilja.

Po našem mišljenju, odredba tačke 15 Sporazuma predstavlja izuzetak od opšteg pravila međunarodnog javnog prava po kojem su sve države suverene, i u tom kontekstu imaju slobodu da samostalno vode svoju spoljnu politiku (ta sloboda je, inter alia, i jedna od bitnih komponenti suvereniteta u međunarodnom pravu: član 2, stav 1, tačka 1 Povelje UN glasi: “Organizacija počiva na načelu suverene jednakosti svih svojih članova”).

Tačka 15 predstavlja izuzetak od tog pravila: Strane su prihvatile, dobrovoljno i obostrano, privremeno ograničavanje svog suvereniteta u oblasti spoljne politike, tako što su se obavezale na uzdržavanje od određenih radnji koje, inače, nisu zabranjene pozitivnim međunarodnim pravom (ius cogens): svaka država ima pravo da vodi svoju spoljnu politiku kako želi, aplicira za članstvo u svakoj međunarodnoj organizaciji, koristi svoj glas u njoj prema sopstvenom nahođenju i utiče na treće države u skladu sa sopstvenim interesima.

U tom smislu, opšte pravilo tumačenja pravnih normi, da se izuzeci usko tumače (exceptiones non sunt extendendae) vodilo bi u zaključak da se i drugi deo druge rečenice u tački 15 (“… i uzdržaće se od formalnog ili neformalnog traženja od bilo koje države ili međunarodne organizacije da ne prizna Kosovo (Prištinu) kao nezavisnu državu“) tumači u kontekstu prvog dela, odnosno da je i ova obaveza ograničena samo na jednogodišnji period trajanja moratorijuma.

Takođe, ako pođemo od suprotnog mišljenja (po kojem je samo prvi deo rečenice, onaj o obavezi obustavljanja “kampanje otpriznavanja”, ograničen na jednogodišnji period trajanja moratorijuma, a drugi, onaj o uzdržavanju od “formalnog ili neformalnog traženja od bilo koje države ili međunarodne organizacije da ne prizna Kosovo kao nezavisnu državu”, nije, došli bismo do logičke besmislice.

Republika Srbija bi, po tom shvatanju, po isteku jednogodišnjeg moratorijuma, mogla slobodno da nastavi sa “kampanjom otpriznavanja”, odnosno sa diplomatskim aktivnostima usmerenim na to da treće države povuku međunarodno priznanje Kosova* kao nezavisne države (koje su već dale) ali istovremeno ne bi mogla da (formalno ili neformalno) traži od država (ili međunarodnih organizacija) koje to priznanje nisu dale, da ga ne daju u budućnosti.

Pošto je očigledno da svaka aktivnost usmerena na promenu nekog postojećeg stanja zahteva veći stepen angažovanja u odnosu na aktivnost usmerenu na održavanje tog stanja, jasno je da bi, po ovom tumačenju, Srbija po isteku moratorijuma mogla da nastavi sa aktivnostima jačeg intenziteta, a ne bi mogla da nastavi sa onima slabijeg intenziteta. Takvo tumačenje ne samo da bi bilo logički besmisleno, nego bi bilo i suprotno opštem pravnom načelu “Ko može više, može i manje” (lat. Cui licet quod est plus licet utique quod est minus).

Postoji i treća ozbiljna dilema u pogledu značenja tačke 15: ona se odnosi na početak (a samim tim i na kraj) perioda jednogodišnjeg moratorijuma. Da li je tačka 15 već konstituisala taj pravni režim (pa su samim tim i rokovi već počeli da teku) ili on tek treba da bude konstituisan, u nekom budućem trenutku?

Naime, engleski original teksta, i u ovoj tački (kao i u nizu drugih) sadrži glagolski oblik (“will”) u budućem vremenu, futuru: i Kosovo* i Republika Srbija “će se složiti” (“will agree”) sa obavezama iz tačke 15. Da je namera pisca Sporazuma bila da moratorijum uspostavi ipso facto, samim činom potpisivanja ovog dokumenta, pisac bi upotrebio sadašnje vreme (prezent); i za jednu i za drugu stranu bilo bi napisano “slaže se” (“agrees”).

Da se ovde ne radi o slučajnoj jezičkoj omašci potvrđuje i poslednja rečenica tačke 15, koja je takođe formulisana u budućem vremenu: “Oba sporazuma o uzdržavanju će stupiti na snagu odmah.” (u eng. originalu: “Both agreements to desist will take effect immediately.”).

Mišljenja smo da, iz svih navedenih formulacija, jasno proizilazi zaključak da Vašingtonski sporazumi ne predstavljaju i “sporazume o uzdržavanju” iz poslednje rečenice tačke 15 i da se radi o dva odvojena dokumenta: jednom, koji je već potpisan, i drugom, koji još uvek ne postoji, ali čije je zaključenje (nejasno u kojoj formi, da li bilateralnog sporazuma ili dva unilateralna pravna akta) predviđeno tačkom 15.

U tom smislu, smatramo da period jednogodišnjeg moratorijuma još uvek nije počeo da teče, sve do zaključenja “sporazuma o uzdržavanju”.

***

Druga grupa od pet odredaba Sporazuma (8, 9, 11, 13 i 14) odnosi se na određene jednostrane obaveze činjenja (ili uzdržavanja) koje su Strane prihvatile, u istovetnom tekstu, ali koje nemaju nikakve veze sa njihovim međusobnim odnosima. To su sledeće obaveze:

  • o diverzifikaciji snabdevanja energijom (tačka 8);
  • o zabrani upotrebe opreme za 5G mrežu koja potiče od “nepouzdanih prodavaca” (tačka 9);
  • o zaštiti i širenju slobode veroispovesti, uključujući i obnovljenu međureligijsku komunikaciju, zaštitu verskih mesta i primenu sudskih odluka koje se odnose na Srpsku pravoslavnu crkvu kao i nastavak restitucije jevrejske imovine bez naslednika iz epohe Holokausta (tačka 11);
  • o radu sa “69 zemalja koje kriminalizuju homoseksualnost” u cilju pritiska u pravcu dekriminalizacije (tačka 13);
  • o proglašenju Hezbolaha “u celini terorističkom organizacijom i potpunoj implementaciji mera za ograničavanje operacija i finansijskih aktivnosti Hezbolaha na njihovim jurisdikcijama” (tačka 14).

Kao što smo videli: ove odredbe nemaju nikakve veze ni sa osnovnim predmetom Sporazuma (“Ekonomska normalizacija”) ni sa bilo kakvim odnosima između samih Strana.

Neke od tih odredaba predstavljaju flagrantno mešanje u unutrašnja pitanja samih Strana, koje na taj način dobrovoljno prihvataju ograničenja sopstvenog energetskog (tačka 8), telekomunikacionog (tačka 9) i spoljnopolitičkog (tačka 14) suvereniteta. U prva dva slučaja, te odredbe mogu da imaju ozbiljne ekonomske, a u trećoj i bezbednosne posledice.

Neke druge odredbe iz ove grupe (tačka 11) su nepotrebne, jer su Strane već članice raznih multilateralnih sporazuma kojima se garantuje sloboda veroispovesti i sva pojedinačna prava koja iz te slobode proizilate (npr. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966); Deklaracija Generalne skupštine UN 36/55 o uklanjanju svih oblika netolerancije i diskriminacije zasnovanih na veroispovesti (1981); Rezolucija Komisije za ljudska prava UN o uklanjanju svih oblika netolerancije i diskriminacije zasnovanih na veri i veroispovesti (2005), itd). U tom smislu, tačka 11 predstavlja samo ponavljanje normi prinudnog međunarodnog prava (ius cogens) kojeg su svi subjekti međunarodnog prava (pa i ugovorne strane) ionako dužni da poštuju.

Konačno, neke odredbe iz ove grupe (tačka 13) podrazumevaju jednostrano prihvatanje aktivne obaveze obe Strana u odnosu na treće zemlje (“69 zemalja koje kriminalizuju homoseksualnost”) sa ciljem mešanja u njihove unutrašnje poslove i pravne poretke, mimo procedura i institucija koje su previđene u okviru organizacije Ujedinjenih nacija i njenih specijalizovanih agencija (Komisija UN za ljudska prava).

Sama formulacija tačke 13 je nedovoljno precizna i sadrži, za međunarodnopravnu terminologiju, krajnje neuobičajene, kolokvijalne izraze (“work with” i “push”). Ona je isto tako neodrediva i u pogledu intenziteta obaveze Strana u pogledu pritiska na 69 zemalja: da li će se smatrati da su Strane ispunile svoju obavezu iz tačke 13 ako su ambasadore ovih zemalja pozvale u svoja ministarstva spoljnih poslova i skrenula im pažnju da bi bilo lepo da dekriinalizuju homoseksualnost; ili je neophodno da se praksa tih država osudi rezolucijama vlade i li parlamenata strana; ili da se sa tim zemljama uvedu ekonomske sankcije; ili da se prekinu diplomatski odnosi; ili da se one bombarduju, sve dok ne promene sporne zakone?

Koliko duboko – da se tako figurativno izrazimo – će Strane morati da “guraju” da bi se smatralo da su ovu obavezu ispunile, ko će to da procenjuje i po kojim kriterijumima?

***

Konačno, treću grupu odredbi predstavljaju one kojima se za Strane zasnivaju obaveze u korist neke treće, konkretno određene, države koja nije članica Vašingtonskih sporazuma. Radi se o četiri takve odredbe: u tri su ta “treća država” SAD, a u jednoj Izrael:

  • saradnja sa američkom Međunarodnom razvojnom finansijskom korporacijom i EXIM bankom o finansiranju infrastrukturnih projekata, kredita malim i srednjim preduzećima i određenih “bilateralnih projekata” (tačka 3);
  • saradnja sa američkim Ministarstvom energetike, oko studije izvodivosti vodnih resursa jezera Gazivode (tačka 7);
  • podela informacija dobijenih u kontroli putničkog saobraćaja, u okviru “šire američke saradnje na Balkanu” (tačka 10);
  • uzajamno priznanje Kosova* i Izraela, odnosno otvaranje trgovinskog predstavništva Republike Srbije u Jerusalimu do 20. septembra 2020. godine i premeštanje ambasade Republike Srbije iz Tel Aviva u Jerusalim, do 1. jula 2021. godine (tačka 16).

U ovoj grupi odredaba otvaraju se dva odvojena pravna pitanja: prvo se odnosi na položaj trećih država u odnosu na međunarodni ugovor u kojem one nisu ugovorne strane; drugo se tiče hijerarhije normi u međunarodnom pravnom poretku: odnosa između norme sadržane u međunarodnom ugovora i norme koja predstavlja deo tzv. prinudnog međunarodnog prava (ius cogens).

Kada govorimo o položaju trećih država u odnosu na međunarodni ugovor u kojem one nisu ugovorne strane, to pitanje je rešeno Konvencijom, u članovima 34, 35 i 36. Opšte pravilo u pogledu trećih država (član 34) je da:

Ugovor ne stvara ni obaveze ni prava za treću državu bez njenog pristanka.

Pored toga, kada se radi o ugovorima “koji predviđaju obaveze za treće države” (član 35):

Za treću državu nastaje obaveza na osnovu odredbe ugovora ako se članice sporazumeju da stvore obavezu na osnovu te odredbe i ako treća država tu obavezu izričito prihvati pismenim putem.

Nešto drugačije rešenje Konvencija predviđa za obrnut slučaj (“Ugovori koji predviđaju prava za treće države”, član 36):

Pravo za treću državu nastaje na osnovu odredbe ugovora, ako članice ovog ugovora nameravaju da na osnovu ove odredbe daju pravo bilo trećoj državi ili grupi država kojoj ona pripada, bilo ovim državama i ako treća država na to pristane. Smatra se da je dat pristanak sve dok ne postoje suprotna obaveštenja, osim ako ugovorom nije drukčije određeno.

Država koja ostvaruje pravo na osnovu tačke 1 dužna je da se za ostvarivanje ovog prava pridržava uslova predviđenih ugovorom ili ustanovljenih prema njegovim odredbama.

Odredbe tačaka 6 i 7 Vašingtonskih sporazuma jasno predviđaju i prava i obaveze za SAD, i prema članu 35 Konvencije, one će biti dužne da obaveze “izričito prihvate pismenim putem”, dok će se za prava smatrati da je “dat pristanak sve dok ne postoje suprotna obaveštenja”, pošto Konvencija u članu 36 konstituiše oborivu prezumpciju (pretpostavku) da svaka država prihvata odredbe kojima se u njenu korist konstituiše određeno pravo, bez obzira da to izričito pismeno potvrdi.

U sličnom smislu, odredba tačke 10 konstituiše samo prava u korist SAD (na korišćenje određenih informacija dobijenih proverom putničkog vazdušnog saobraćaja, i na unapređivanje informacionih tehnologija za borbu protiv nezakonitih aktivnosti “implementacijom i operacionalizacijom” određenih američkih informacionih tehnologija.

Kada se radi o odredbi tačke 16. Sporazuma, ona sadrži prava i obaveze za državu Izrael (kada se radi o kosovskoj verziji teksta), odnosno samo prava (kada se radi o srpskoj verziji teksta).

***

Međutim, odredba tačke 16 (u srpskoj verziji teksta) otvara jedno mnogo složenije pravno pitanje.

Naime, Rezolucijom Saveta bezbednosti 478 od 22. avgusta 1980. godine, sve države članice UN obavezane su da ne prihvate pravne posledice izraelskog “osnovnog zakona” o gradu Jerusalimu, kojim je ova urbana aglomeracija u svojoj celini (dakle, uključujući i delove koji su po važećim rezolucijama UN bili deo palestinske države) proglašena izraelskom prestonicom.

Kao posledica Rezolucije SB 478 (1980), države članice UN su se u poslednjih četrdeset godina uzdržavale od premeštanja svojih ambasada u Jerusalim (a neke države koje su, u vreme njenog usvajanja, već imale ambasade u tom gradu, preselile su ih u druge izraelske gradove – Tel Aviv, Ramat Gan i Hercliju).

Jedno vreme je postojala dilema da li je Rezolucija SB 478 (1980) pravno obavezujuća za članice (odnosno, da li predstavlja izvor prinudnog međunarodnog prava – ius cogens), s obzirom da nije doneta primenom glave VII, nego člana 24 Povelje UN. Ovu dilemu rešio je Međunarodni sud pravde u svom Savetodavnom mišljenju o pravnim posledicama izgradnje zida na okupiranim palestinskim teritorijama od 9. jula 2004. godine, nedvosmislenom izrekom da su “sve države u obavezi da ne prihvate ilegalnu situaciju stvorenu u i oko istočnog Jerusalima”.

Posle ovog mišljenja Međunarodnog suda pravde i dve poslednje države koje su imale svoje ambasade u Jerusalimu (Kosta Rika i Salvador) preselile su ih u Tel Aviv u 2006. godini, čime je ovaj grad ostao bez ijedne strane ambasade, sve do 2018. godine kada su SAD otvorile zgradu svoje ambasade u Jerusalimu.

U tom smislu odredba tačke 16 Vašingtonskih sporazuma (srpska verzija) kojom se Republika Srbija obavezala da svoju ambasadu preseli u Jerusalim do 1. jula 2021. godine predstavlja kršenje prinudnog međunarodnog prava (ius cogens), zbog kojeg Srbija, kao članica UN (pa samim tim i članica Statuta Međunarodnog suda pravde) može biti suočena sa tužbom za međunarodni delikt.

Istovremeno, činjenica da postoji nesaglasnost odredbe nekog međunaronog ugovora sa nekom od normi iz korpusa ius cogens čini tu ugovornu odredbu ništavom, prema odredbi člana 53 Konvencije (Ugovori koji su u sukobu sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava (jus cogens):

Ništavan je svaki ugovor koji je u trenutku svoga zaključenja u sukobu sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava. Za svrhe ove konvencije imperativna norma opšteg međunarodnog prava je norma koju je prihvatila i priznala celokupna međunarodna zajednica država kao normu od koje nikakvo odstupanje nije dopušteno i koja se može izmeniti novom normom opšteg međunarodnog prava istog karaktera.

***

Konačno, u kojoj meri Vašingtonski sporazumi u međunarodnu praksu implicitno uvode novi koncept tzv. ograničenog suvereniteta? Ovo je složeno pitanje, koje daleko prevazilazi temu, ambicije i prostor raspoloživ u ovom tekstu. Svakako, bilo koji međunarodni ugovor, kojim se neka država obavezuje na određena činjenja (ili uzdržavanja od nečega na šta bi inače imala pravo), supstancijalno podrazumeva ograničavanje njenog suvereniteta: ta pitanja ona više ne može drugačije da reguliše svojim unutrašnjim pravom, jer međunarodni ugovor uvek ima primat u odnosu na unutrašnje pravo. Istovremeno, činjenica da je neka država dobrovoljno prihvatila obaveze koje je preuzela međunarodnim ugovorom istovremeno je i oblik na koji ona vrši svoj suverenitet.

Međutim, dilema koja se ovde postavlja pred pisca i čitaoce je drugačije prirode: poznato je da je, istorijski, koncept tzv. ograničenog suvereniteta proizvod Hladnog rata. Sam termin je nastao u vreme invazije zemalja Varšavskog ugovora na Čehoslovačku u avgustu 1968. godine, a teorijski je ovaj koncept definisao tadašnji sovjetski ministar spoljnih poslova, Andrej Gromiko, u govoru na Vrhovnom sovjetu SSSR (27. juna 1968) kada je (prema Pravdi) rekao:

“Samoopredeljenje Čehoslovačke narušava suštinske interese socijalističkog sveta i zahteva od Sovjetskog Saveza i drugih socijalističkih zemalja … da preduzmu mere … u ispunjavanju njihovih međunarodnih obaveza prema čehoslovačkom narodu i u odbrani njihovih socijalističkih dostignuća.”

U kojoj meri trampijanska vizija sveta podrazumeva slično shvatanje suvereniteta trećih država, zasnovano na “ispunjavanju američkih međunarodnih obaveza” prema raznim narodima? Pregovarači Republike Srbije i Kosova* susreli su se sa ovom dilemom kada je od njih, očigledno, zahtevano da se u Vašingtonskim sporazumima obavežu i na niz dodatnih jednostranih radnji koje nemaju nikakve, ni neposredne ni posredne, veze sa predmetom ovog međunarodnog ugovora (“Ekonomska normalizacija”).

Diverzifikacija izvora snabdevanja energentima, ograničenja u pogledu proizvođača opreme 5G mobilne mreže sa kojima mogu zaključivati ugovore, premeštanje njihovih ambasada u nekoj zemlji iz jednog grada u drugi, “označavanje” organizacija u nekoj trećoj zemlji “terorističkim”, izvan okvira, institucija i procedura Ujedinjenih nacija, mešanje u unutrašnji pravni poredak 69 zemalja sveta u cilju dekriminalizacije jednih (a sutra možda kriminalizacije nekih drugih) ljudskih ponašanja – sve su to, čak i po najužim shvatanjima suvereniteta, pitanja koja su, par excellence, unutrašnje stvari svake države pojedinačno. Pravo da o ovim pitanjima donosi samostalne odluke, dakle, predstavlja fundamentalnu odliku njenog suvereniteta, odnosno činilac energetske, telekomunikacione, spoljnopolitičke, bezbednosne i pravosudne komponente tog suvereniteta.

Države se, naravno, mogu međusobno dogovoriti da neka od ovih ili sličnih pitanja regulišu međunarodnim pravom, ali se to uvek čini multilateralnim međunarodnim sporazumima, koji predstavljaju krunu višegodišnjih, ponekad i višedecenijskih, diplomatskih napora, zasnovanih na brojnim naučnim, bezbednosnim i drugim stručnim analizama.

Nikada dosad – od Leonida Brežnjeva pre pola veka do Donalda Trampa danas – nije se dogodilo da predstavnici dve strane države dobiju unapred pripremljen tekst, nedovoljno jasan i precizan pri tome, kojim jednostrano prihvataju svoje buduće neodređene obaveze o pitanjima koja ih, možda, uopšte i ne zanimaju, i koje oni moraju (ili bar osećaju da moraju) da prihvate bez pogovora.

Takozvani “socijalistički svet” (na koji se Gromiko pozivao 1968. godine) bio je ideološki konstrukt svog vremena, koji se pozivao na neku vrstu nadsuverenosti ili super-suverenosti u odnosu na svaku svoju članicu (sa izuzetkom, naravno, samog Sovjetskog Saveza): sve njihove pojedinačne suverenosti bile su ograničene tom socijalističkom nadsuverenošću.

Takozvani “trampijanski svet”, na sličan način, predstavlja ideološki konstrukt današnjeg vremena i podrazumeva gotovo identičan odnos u odnosu na sve države koje su izabrale da budu deo tog sveta (sa izuzetkom, naravno, samih SAD): sve njihove pojedinačne suverenosti ograničene su tom trampijanskom nadsuverenošću.

V

Rešavanje sporova

Sami Vašingtonski sporazumi ne sadrže nikakve odredbe o nadležnosti za rešavanje sporova između ugovornih strana u pogledu značenja ili tumačenja pojedinih odredaba, kao ni u pogledu tačne sadržine konkretnih obaveza svake strane i kvaliteta njihovog izvršavanja.

U odsustvu takvih odredaba, primenjuju se dispozitivna pravila međunarodnog prava koja sadrži Konvencija u članu 65 (Postupak oko ništavosti ugovora, njegovog gašenja, povlačenja jedne članice ili obustavljanja primene ugovora):

Članica koja se na osnovu odredaba ove konvencije, pozove bilo na slučaj manljivosti da bude vezana ugovorom, bilo na razlog za osporavanje važnosti ugovora, njegov prestanak, povlačenje iz njega, obustavljanje njegove primene, treba da saopšti ostalim članicama svoj zahtev. Saopštenjem treba navesti meru koja se predviđa u pogledu ugovora i razloge za ovu meru.

Ako po isteku roka koji, osim u slučaju posebne hitnosti, ne bi mogao da bude kraći od perioda od tri meseca računajući od prijema saopštenja, nijedna članica nema primedaba, članica koja je obavestila može, u formi koju predviđa član 67, preduzeti nameravanu meru.

Međutim, ako je primedbu stavila neka druga članica, članice treba da traže rešenje na način naznačen u članu 33 Povelje Ujedinjenih nacija.

Nijedna odredba prethodnih tačaka ne narušava prava ili obaveze članica koji proizilaze iz svake odredbe na snazi među njima u pogledu rešavanja sporova.

Bez uštrba po član 45, činjenica da država nije uputila saopštenje propisano u tački 1 ne sprečava je da učini ovo saopštenje kao odgovor nekoj drugoj članici koja traži izvršenje ugovora ili se poziva na njeno kršenje.

Dakle, Konvencija predviđa dvostepeni postupak rešavanja sporova: najpre politički (obaveštenje), odnosno pokušaj da se spor reši diplomatskim putem, a onda – ako one ne uspe – pravni (u skladu sa odredbom člana 33 Povelje UN), odnosno intervenciju Međunarodnog suda pravde.

Tok tog postupka bliže određuje član 66 Konvencije (Postupak oko sudskog rešavanja, arbitraže i izmirenja):

Ukoliko u roku od dvanaest meseci od dana stavljanja primedbe nije bilo moguće postići rešenje prema tački 3 člana 65, primenjuje se sledeći postupak:
a) svaka strana u sporu oko primene ili tumačenja članova 53 ili 64 može putem molbe podneti spor na rešavanje Međunarodnom sudu pravde, osim ako članice ne odluče sporazumno da iznesu spor pred arbitražu;
b) svaka strana u sporu oko primene ili tumačenja bilo kojeg drugog člana V dela konvencije može primeniti postupak pomenut u prilogu Konvencije, upućujući u tom smislu zahtev generalnom sekretaru Ujedinjenih nacija.

U slučaju Vašingtonskih sporazuma, dodatan problem pri rešavanju eventualnih sporova predstavljala bi činjenica da Kosovo* (s obzirom da nije bilo članica UN u trenutku njihovog potpisivanja) nije članica Statuta Međunarodnog suda pravde. Iz toga proizilazi i činjenica da se ono pred ovim sudskim organom ne može pojaviti ni kao tužilac, ni kao tuženi.

Isto tako, u sporovima u kojima su jedna (ili obe) strane države, isključena je i nadležnost nacionalnih sudova, kako njihovih sopstvenih, tako i trećih država, polazeći od preovlađujućeg koncepta tzv. suverenog imuniteta država u međunarodnom pravu: jednak jednakome ne može da sudi.

Bez obzira na to koja bi se od dve ugovorne strane opredelila da, u nekom trenutku, eventualne nesporazume oko tumačenja i izvršenja preuzetih obaveza rešava primenom međunarodnog prava (a ne političkim pregovorima ili diplomatskim posredovanjem trećih država ili međunarodnih organizacija) ona to ne bi mogla da učini pred Međunarodnim sudom pravde.

Šta to u praksi znači? S obzirom da u samim Sporazumima nije predviđen drugi mehanizam, dve ugovorne strane bi jedino mogle da zaključe naknadni arbitražni sporazum, kojim bi rešavanje svog eventualnog spora prepustile međunarodnoj arbitraži.

Po opštim pravilima koja se primenjuju u takvim slučajevima, svaka strana bi imenovala po jednog arbitra (obično se za arbitre uzimaju ugledni međunarodni pravnici, sa posebnim iskustvvom u onoj oblasti na koju se sporni ugovor pretežno odnosi) a onda bi ta dva arbitra sporazumno izabrala trećeg, koji bi bio i predsedavajući arbitraže. Odluka međunarodne arbitraže smatrala bi se, po međunarodnom pravu, konačnom i obavezujućom za strane su sporu, kao i odluka Međunarodnog suda pravde i bila bi neposredno izvršna u svim trećim zemljama.

VI

Razlozi za prestanak

Postoje dve grupe razloga za prestanak važenja međunarodnih ugovora: oni koji dovode do ništavosti i oni koji omogućavaju rušljivost. Ništavost ugovora (i u unutrašnjem i u međunarodnom pravu), kada se konstatuje u odgovarajućem sudskom postupku, ima pravno dejstvo ex tunc, odnosno od trenutka zaključenja; rušljivost ima pravno dejstvo ex nunc, odnosno od trenutka proglašenja.

Pozitivno međunarodno pravo razloge za ništavost međunarodnih ugovora definisalo je u odeljku 2 dela V (članovi 46 – 53) Konvencije. U osnovi, radi se o istim razlozima koje tradicionalno prepoznaje i svaki nacionalno pravo, kao razloge za ništavost ugovora u unutrašnjem pravnom poretku: to su klasične mane volje (zabluda, prevara i prinuda) i sukob sa javnim poretkom:

  • propisi unutrašnjeg prava o nadležnosti za zaključenje ugovora (čl. 46);
  • posebno ograničenje ovlašćenja da se izrazi pristanak države (čl. 47);
  • zabluda (čl. 48);
  • prevara (čl. 49);
  • korupcija predstavnika države (čl. 50);
  • prinuda izvršena nad predstavnikom države (čl. 51);
  • prinuda nad državom izvršena putem pretnje ili upotrebe sile (čl. 52);
  • sukob sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava (ius cogens), (čl. 53).

Sada ćemo pojedinačno razmotriti svaki od osam navedenih razloga za ništavost međunarodnog ugovora.

***

(a) Propisi unutrašnjeg prava o nadležnosti za zaključenje ugovora – član 46 Konvencije

Opšte pravilo Konvencije je da se:

“… jedna država ne može pozivati na činjenicu što je njen pristanak da bude vezana ugovorom izražen na taj način što se narušava odredba njenog unutrašnjeg prava u vezi sa nadležnošću za zaključenje ugovora, kao na slučaj manljivosti”.

Međutim, od ovog opšteg pravila propisana su dva značajna izuzetka, i to alternativno: (1) ako se radi o tzv. očiglednoj povredi i (2) ako se povreda ne odnosi na neko pravilo unutrašnjeg prava koje je od suštinskog značaja.

Konvencija sadrži i definiciju tzv. “očigledne povrede”

“Povreda je očigledna ako je objektivno jasna za svaku državu koja u tom pogledu postupa prema uobičajenoj praksi ili dobronamerno”.

***

(b) Posebno ograničenje ovlašćenja da se izrazi pristanak države – član 47 Konvencije

Po opštem pravilu Konvencije:

“Ako je ovlašćenje jednog predstavnika da izrazi pristanak države da bude vezana određenim ugovorom bilo predmet posebnog ograničenja, činjenica da ovaj predstavnik nije vodio računa o tom ograničenju ne može se navoditi kao slučaj manljivosti…”

Ovaj član takođe predviđa i izuzetak od pravila:

“… osim ako ograničenje nije saopšteno, pre izražavanja ovog pristanka, ostalim državama koje su učestvovale u pregovorima.”

U raspravama koje su se o ovom pitanju ranije vodile, nije postojala saglasnost o tome da li bi za zaključenje Sporazuma bilo neophodno da se prethodno promeni Ustav Srbije, ili bi on mogao da bude punovažan ako bi bio zaključen pod tzv. odložnim uslovom (da, u određenom roku, te promene budu sprovedene u predviđenoj proceduri).

Pravnici u ministarstvima spoljnih poslova pojedinih zapadnih zemalja smatrali su da bi u ovom slučaju, kao presedan, mogao da se uzme Sporazum o imenu između Makedonije i Grčke, zaključen 17. juna 2018. godine, u kojem se predviđa naknadna ratifikacija u parlamentima obe zemlje i potvrda na referendumu koji će biti održan u Makedoniji (imajući u vidu da ovaj međunarodni ugovor nije zahtevao promenu grčkog ustava, referendum u Grčkoj nije bio neophodan).

Po našem mišljenju, odredbe Ustava Republike Srbije su u ovom slučaju vrlo jasne, pošto se ne radi samo o promeni ustava nego i o promeni granica. Pregovarači koji ispred Republike Srbije učestvuju u formulisanju i zaključenju Sporazuma bili su dužni da ostalim stranama (kosovskim vlastima i američkim posrednicima) saopšte ovo ograničenje, odnosno da oni nemaju kapacitet da zaključuju sporazum koji bi via facti podrazumevao promenu granica Republike Srbije, bez prethodno završene procedure promene Ustava Srbije.

Naravno – kao što smo već utvrdili analizom sadržaja Vašingtonskih sporazuma – ovi dokumenti ne sadrže nijednu odredbu kojom se Republika Srbija explicite obavezuje, ni na međunarodno priznanje Kosova* ni na promenu sopstvenih granica. Sporazumi, u tom smislu, nisu direktno protivni odredbama Ustava Srbije.

Međutim, činjenica da je – po prvi put – neki predstavnik Republike Srbije potpisao međunarodni ugovor sa predstavnicima Kosova*, koje je pri tome označeno na način suprotan još uvek važećem rešenju iz Aranžmana o regionalnom predstavljanju i saradnji (2012), svakako navodi na zaključak da Vašingtonski sporazumi, kao posledicu, sadrže i posredne elemente tzv. implicite priznanja, odnosno da predstavljaju korak dalje u pravcu tog konačnog ishoda.

***

(c) Zabluda – član 48 Konvencije

Po opštem pravilu Konvencije, država se:

“… može pozvati na zabludu u ugovoru koja čini ništavim njen pristanak da bude vezana ugovorom, ako se zabluda odnosi na činjenicu ili situaciju za koju je ta država pretpostavljala da postoji u trenutku kada je ugovor zaključen i koja je sačinjavala bitnu osnovu pristanka te države da bude vezana ugovorom“.

Kao izuzetak od ovog pravila, predviđeni su slučajevi da je: (1) “država doprinela ovoj zabludi svojim postupkom” ili da su (2) “okolnosti bile takve da je trebalo da bude obaveštena o mogućnosti zablude”, pri čemu (3) “zabluda koja se odnosi samo na redakciju teksta ugovora ne ide na uštrb njegove važnosti; u ovom slučaju, primenjuje se član 79”.

Hipotetički gledano, možemo da pretpostavimo više slučajeva u kojima bi se, po zaključenju Sporazuma Republika Srbija mogla pozivati na zabludu (error).

Jedan od njih je svakako status srpske manjine u Republici Kosovo: struktura i nadležnosti teritorijalne autonomije Srba na Kosovu, zaštita kulturno-istorijskog nasleđaimovinskih prava i drugih legitimnih interesa. Volja da se zaključi Sporazum bi, na strani Republike Srbije, bila bitno uslovljena očekivanjima od budućeg obima i sadržine ovih prava: mogli bismo da kažemo da bi ti elementi bili verovatno presudni za formiranje tzv. animus contrahendi, volje da se zaključi ugovor, i ako bi pregovarači bili u zabludi oko ovih činjenica takva zabluda bi, automatski, otvorila situaciju eventualne ništavosti Sporazuma.

Međutim, ovde je moguće pretpostaviti i jednu širu, kontekstualnu, zabludu: uzimajući u obzir presedan koji je već uspostavljen Briselskim sporazumom, i Vašingtonske sporazume pregovarači su verovatno bili skloni da (pogrešno, kao što smo dokazali, ali svejedno) tumače kao neku vrstu (malar prećutnog) trostranog, a ne dvostranog međunarodnog ugovora; činjenicu da su pregovore o njihovom zaključenju aktivno vodili visoki diplomatski zvaničnici SAD, a da je u ceremoniji potpisivanja učesstvovao i predsednik SAD, oni su vrlo verovatno tumačili kao okolnosti iz kojih proizilazi da su i same SAD preuzele određene obaveze, kao neka vrsta garanta ovih sporazuma.

Ako bi, dakle, SAD u slučaju Vašingtonskih sporazuma (baš kao i Evropska unija, u slučaju Briselskog sporazuma) implicitno preuzele obavezu da se prijem Republike Srbije u članstvo EU, po zaključenju Sporazuma, obavi po nekoj skraćenoj ili ubrzanoj proceduri, a potom pozivajući se na rebus sic stantibus (promenjene okolnosti) od takve procedure odustale, da li bi zabluda oko te činjenice bila dovoljan razlog za ništavost Sporazuma?

***

(d) Prevara – član 49 Konvencije

Po opštem pravilu Konvencije:

“Ako je država navedena da zaključi ugovor obmanljivim postupkom neke druge države koja je učestvovala u pregovorima, ona se može pozvati na prevaru koja čini ništavim pristanak da bude vezana ugovorom.”

Dakle, prevara (dolus), ovde definisana kao “obmanljivi postupak neke druge države koja je učestvovala u pregovorima”, ukoliko je takav postupak naveo državu da zaključi ugovor, bio bi dovoljan razlog da se pitanje eventualne ništavosti POS postavi pred Međunarodnim sudom pravde.

Suštinski, ovde se ponovo srećemo sa hipotetičkim situacijama koje smo već opisali u tački c) ovog odeljka, onoj o zabludi. Kao mane volje, i zabluda i prevara su u pravu (i unutrašnjem, baš kao i u međunarodnom) međusobno tesno povezane, i uzročno-posledično i suštinski. Zabluda se kod ugovarača najčešće formira kao posledica prethodne prevare, kao što je i cilj prevare izazivanje zablude (ili održavanje druge ugovorne strane u toj zabludi).

***

(e) Korupcija predstavnika države – član 50 Konvencije

Prema opštem pravilu: 

“Ako je izražavanje pristanka neke države da bude vezana ugovorom dobijeno putem korupcije njenog predstavnika neposrednim ili posrednim delovanjem neke druge države koja je učestvovala u pregovorima, država se može pozvati na ovu korupciju koja čini ništavim njen pristanak da bude vezana ugovorom.”

Ova odredba znači da bi Republika Srbija mogla, u slučaju da se dokaže korupcija bilo kog od tri tzv. glavnih pregovarača (pod glavnim pregovaračima, međunarodno pravo tradicionalno smatra šefa države, u monarhijama kralja ili cara, u republikama predednika; šefa izvršne vlasti, odnosno predsednika vlade; ministra inostranih poslova) ovu okolnost istakne kao razlog za apsolutnu ništavost svakog međunarodnog sporazuma koji bi bio zaključen kao posledica takve okolnosti.

Zašto ovde posebno ističemo tri tzv. glavna pregovarača? Od odluke Stalnog suda međunarodne pravde o pravnom statusu istočnog Grenlanda (1933) u sporu između Norveške i Danske, u međunarodnom pravu je prihvaćen standard da jedino šef državešef vlade i ministar inostranih poslova imaju kapacitet da zastupaju državu bez potrebe da imaju bilo kakva punomoćja kolektivnih (vlada, parlament) organa vlasti. Svaka njihova izjava, neposredno i u celini, smatra se izjavom države koja ih je izabrala na ove funkcije.

Član 50 Konvencije ne ograničava, naravno, eventualnu ništavost međunarodnog ugovora samo na korupciju nekog od navedena tri funkcionera. Bilo koji predstavnik države koji je učestvovao u pregovorima, a kod kojeg se pravnosnažnom sudskom odlukom dokaže korupcija, mogao bi da predstavlja dovoljan osnov da se zahteva utvrđivanje ništavosti međunarodnog ugovora koji je taj predstavnik zaključio. Svakako, što je viši nivo pregovarača kojem bi eventualna korupcija bila dokazana pravnosnažnom sudskom odlukom, to bi bili veći i izgledi da tužba za poništenje po ovom osnovu bude usvojena na Međunarodnom sudu pravde.

Naravno, prethodno bi bilo neophodno da se korupcija dokaže pravnosnažnom sudskom odlukom u odgovarajućem krivičnom postupku, kao i da se – u tužbi pred Međunarodnim sudom pravde – dokaže, ili bar učini verovatnom, uzročno-posledična veza između konkretnog čina korupcije određenog lica i njegovog (faktičkog i formalnog) uticaja da ugovor bude zaključen.

Ovde se, i u teoriji i u praksi, postavlja jedno zanimljivo pitanje: da li su potpisnici Konvencije pod pojmom “korupcija” podrazumevali samo tzv. korupciju u užem smislu (predaju novčanih iznosa, činjenje drugih materijalnih pogodnosti i sa njima izjednačene radnje) ili pojam treba tumačiti i šire?

Na primer, ako bi se u sudskom postupku dokazalo da su države koje su učestvovale u pregovorima pojedinim pregovaračima iz Republike Srbije pružale ličnu političku podršku (sa ovim se može izjednačiti i podrška data njihovim političkim strankama) da ostanu na vlasti, ili da se na toj vlasti dodatno učvrste, da li bi se to moglo smatrati korupcijom u smislu u kojem se taj pojam koristi u članu 50. Bečke konvencije?

***

(f) Prinuda izvršena nad predstavnikom države – član 51 Konvencije

Konvencija propisuje:

“Izražavanje pristanka neke države da bude vezana ugovorom koje je dobijeno prinudom izvršenom nad njenim predstavnikom putem postupaka ili pretnji upućenih lično njemu lišeno je svakog pravnog dejstva.”

Prinuda (vis metus) u pravu predstavlja klasičnu manu volje – svi pravni poslovi zaključeni pod prinudom su apsolutno ništavi. Tradicionalno međunarodno pravo je, međutim, prinudu, kao razlog ništavosti ugovora, ograničavalo na ličnosti samih pregovarača. Kada se radilo o državi, sve do izričite zabrane rata (sredinom XX veka) ni prinuda prema državi nije mogla da bude zabranjena. Drugim rečima, ako je međunarodno pravo dozvoljavalo rat, onda je, a forteriori, dozvoljavalo i status quo post bellum koji bi bio stvoren (ne)uspešnim vođenjem rata i formalizovan odgovarajućim mirovnim ugovorom.

Verovatno najzanimljiviji primer u novijoj istoriji predstavlja sporazum između SAD i Irana, zaključen 19. januara 1981. godine posredovanjem Alžira (obe države su potpisale jednu deklaraciju alžirske vlade u istom tekstu) o rešavanju problema talaca u američkoj ambasadi u Teheranu, koji su se u zatočeništvu nalazili 444 dana. Ovim sporazumom američka strana se izričito, i u svoje ime i u ime svojih građana, odrekla prava na sudsku odštetu za pretrpljenu štetu. Ovde se kasnije postavilo zanimljivo pravno pitanje: da li međunarodno pravo može da da zaštitu ugovoru koji je očigledno zaključen pod direktnom prinudom?

Pitanje, naravno, daleko prevazilazi predmet ove analize i nemamo prostora da se njim detaljnije bavimo, ali zato zainteresovane za ovu temu upućujemo na dve odlične analize, obe iz 1984. godine: prva Tomasa Zakara, “The Prohibition of the Use of Duress in Treaty Negotiations: Study of the Iranian Hostage Crisis”, objavljena u Bostonskoj reviji za međunarodno pravo:

http://lawdigitalcommons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1481&context=iclr;

druga, H.G. de Jonga iz odeljenja za ustavna pitanja Ministarstva unutrašnjih poslova Holandije: “Coercion in the conclusion of treaties: A consideration of Articles 51 and 52 of the Convention on the the Law of Treaties”, objavljena u Holandskom godišnjaku za međunarodno pravo, 15/1984, dostupna online od 2009. godine: 

https://www.cambridge.org/core/journals/netherlands-yearbook-of-international-law/article/coercion-in-the-conclusion-of-treaties-a-consideration-of-articles-51-and-52-of-the-convention-on-the-the-law-of-treaties/1842B2A89359F033CEB269E17E4626BD

Da li je u dosadašnjem toku pregovora između Beograda i Prištine bilo elemenata prinude? Zanimljive su neke izjave u tom smislu koje je dao jedan od srpskih pregovarača u Briselu, Aleksandar Vučić, na primer ova:

„Meni su pre četiri i po godine najviši predstavnici u Briselu rekli decidirano: Vučiću, gotov si, karijera ti je završena, ti ne znaš kako se mi obračunavamo s neposlušnima“

Ne ulazeći u ovom trenutku u materijalnu tačnost ove izjave – njen autor je i inače sklon vrlo slobodnoj interpretaciji činjenica i relativizaciji istine – dužni smo da konstatujemo da ona predstavlja presedan u istoriji međunarodnih odnosa, kao prvi slučaj u kojem visoki funkcioner jedne države, dok su međunarodni pregovori o nekom pitanju još uvek u toku, otvoreno govori o tome da je bio izložen pretnjama i pritiscima.

***

(g) Prinuda nad državom izvršena putem pretnje ili upotrebe sile – član 52 Konvencije

Konvencija propisuje:

“Ništavan je svaki ugovor čije je zaključenje postignuto pretnjom ili upotrebom sile kršenjem principa međunarodnog prava koji su uneti u Povelju Ujedinjenih nacija.”

U međunarodnom pravu najpoznatiji primer ugovora zaključenog pod prinudom prema državi predstavlja tzv. Minhenski sporazum (1938) kojim je Čehoslovačka ustupila nacističkoj Nemačkoj svoje pogranične oblasti, Sudete. U predvečerje zaključenja ovog sporazuma Adolf Hitler je Čehoslovačkoj uputio i poseban ultimatum, tzv. Memorandum iz Godesberga (dokument je dobio ime po gradu u kojem je potpisan, a gde je Hitler bio na sastanku sa britanskim premijerom Čemberlenom). Minhenski sporazum je, baš po tom osnovu, i formalno poništen Ugovorom u Pragu koji su SR Nemačka i Čehoslovačka zaključile 11. decembra 1973. godine.

Ako pogledamo opšti politički kontekst u kojem se vode svi pregovori između Srbije i Kosova* – uključujući i ove poslednje u Vašingtonu – manje ili više direktno uslovljavanje prijema Republike Srbije u članstvo EU prethodnim zaključenjem POS – možemo li u tom uslovljavanju identifikovati elemente prinude nad državom?

Različiti predstavnici, i EU i SAD, uglavnom su ponavljali istu argumentaciju: da je zaključenje takvih sporazuma objektivno nužan uslov za članstvo Srbije u EU, jer Unija, navodno, ne može da prihvati članice koje imaju nerešena teritorijalna pitanja: teritorija Unije mora biti bezbednosno, fiskalno i pravno jedinstvena.

Hajde da vidimo da li je ta teza tačna – da li je teritorija Unije zaista toliko jedinstvena ili su dosadašnji srpski pregovarači sa EU, ipak, bili samo slabi učenici istorije i geografije?

Mnoge članice EU nisu u Uniju unele cele teritorije na kojima vrše suverenost. Tako, na primer, iako je Danska članica EU, Grenland i Farska ostrva, dve njene autonomne oblasti, to nisu od 1985. godine. Ostrva Džersi i Gernzi u Lamanšu, dve autonomne teritorije u okviru Velike Britanije, isto tako nisu deo teritorije EU. Portugalski arhipelazi u Atlantiku, Azori i Madera, kao i španski arhipelag Kanarska ostrva (sva tri autonomne teritorije u svojim zemljama) nisu u potpunosti integrisani u EU, iako su i Portugal i Španija članice Unije.

Sličan je i status francuskih prekomorskih teritorija Martinik, Reunion, Francuska Gvajana, Gvadalupa i Majote, kao i holandskih prekomorskih oblasti Aruba, Kirasao i Sint Marten. Grčka monaška republika, Sveta Gora, nalazi se izvan jedinstvene carinske zone EU. Konačno, iako EU prihvata teritorijalni integritet Kipra, svoje članice, činjenica da Kipar od 1974. godine ne vrši suverenu vlast nad teritorijama na severu koje je okupirala Turska nije uticala na prijem ove države u članstvo 2004. godine, a britanske suverene vojne baze na južnom delu ostrva (Akrotiri i Dekelija) ne smatraju se uopšte delom teritorije EU.

Od 28 članica EU čak sedam nisu na isti način integrisane u Uniju sa celinom svoje suverene teritorije: svaka četvrta. Čak 31 teritorija država članica EU uživa specijalan status – iz različitih istorijskih, geografskih ili političkih razloga. Sitacija u kojoj se Republika Srbija, od 1999. godine, nalazi u pogledu Kosova i Metohije, teško da bi bila presedan u odnosu na dosadašnju praksu EU.

Očigledno, Evropska unija je u odnosu na Srbiju učinila izuzetak u odnosu na pravilo koje je primenila u svim navedenim slučajevima: da država članica može da ima određene teritorije pod specijalnim pravnim režimom pri čemu bi ove teritorije imale specifičan status u okviru EU ili čak uopšte ne bi bile u njoj. Može li se takav stav smatrati oblikom indirektne prinude prema Republici Srbiji u toku pregovora o zaključenju međunarodnog sporazuma?

***

(h) Ugovori koji su u sukobu sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava (ius cogens) – član 53 Konvencije

Konačno, kao što su ništavi svi ugovori u unutrašnjem pravu čiji bi predmet bio u suprotnosti sa prinudnim pravnim normama (na primer, ugovor o kupovini ili prodaji čoveka ili dela ljudskog tela, ili ugovor o udruživanju u grupu čiji bi cilj bilo vršenje krivičnih dela), tako je i po Konvenciji:

“Ništavan … svaki ugovor koji je u trenutku svoga zaključenja u sukobu sa imperativnom normom opšteg međunarodnog prava. Za svrhe ove konvencije imperativna norma opšteg međunarodnog prava je norma koju je prihvatila i priznala celokupna međunarodna zajednica država kao normu od koje nikakvo odstupanje nije dopušteno i koja se ne može izmeniti novom normom opšteg međunarodnog prava istog karaktera.”

Hipotetički, takav ugovor bi u međunarodnom pravu bio ugovor koje bi države zaključile u cilju vršenja međunarodnih krivičnih dela (agresivni rat, genocid, ili neki drugi međunarodni zločin) ili ugovor čiji bi predmet bio nedopušten po nekom drugom osnovu (trgovina robljem, piratstvo na moru ili širenje zaraznih bolesti).

Kod Vašingtonskih sporazuma (o čemu smo već šire govorili u odeljku IV), u ovom kontekstu je problematična tačka 16 (u srpskoj verziji) kojom se Republika Srbija obavezuje da svoju ambasadu u Izraelu premesti iz Tel Aviva u Jerusalim do 1. jula 2021. godine. Ova obaveza je suprotna Rezoluciji SB UN 478 (1980), koja (u skladu sa Savetodavnim mišljenjem Međunarodnog suda pravde o legalnosti izgradnje zida na okupiranim palestinskim teritorijama od 9. jula 2004. godine) predstavlja ius cogens.

***

Pored oglašenja međunarodnog ugovora ništavim, postoje i drugi načini na koji on može prestati da se primenjuje (iako, u svakom od njih, on ne mora nužno da prestane i da važi).

Najpre, izvršenjem svih predviđenih obaveza, odnosno nastupanjem okolnosti tzv. apsolutne konzumacije, ugovor poprima karakter tzv. istorijskog ugovora: on formalno ostaje na snazi, ali, pošto su obe strane u celini izvršile sve preuzete obaveze, više ne može da se primenjuje.

Pored toga, moguće je da nastupe i okolnosti koje Konvencija predviđa u članu 61 (Nastanak situacije koja čini izvršenje nemogućim):

Jedna članica se može pozvati na nemogućnost izvršenja ugovora kao razlog za njegov prestanak ili povlačenje iz njega, ako ova nemogućnost proizilazi iz konačnog nestanka ili uništenja predmeta neophodnog za izvršenje ovog ugovora. Ako je nemogućnost privremena, ona se može navesti samo kao razlog za obustavljanje primene ugovora.

Članica se ne može pozvati na nemogućnost izvršenja kao razlog za prestanak ugovora, za povlačenje iz njega ili za obustavljanje njegove primene, ako ova nemogućnost proizilazi iz kršenja od strane članice koja se na ovo kršenje poziva, bilo obaveze ugovora, bilo svake druge međunarodne obaveze u odnosu na svaku drugu članicu ugovora.

Slična ovoj je i situacija koju Konvencija predviđa u članu 62 (Suštinska promena okolnosti):

Suštinska promena okolnosti koja je nastala u odnosu na one koje su postojale u trenutku zaključenja ugovora i koju članice nisu predvidele ne može se navesti kao razlog prestanka ugovora ili povlačenja iz njega, osim ako:
a) postojanje ovih okolnosti ne predstavlja suštinsku osnovu pristanka članica da budu vezane ugovorom; i ako
b) ova promena nema za cilj da korenito promeni značaj obaveza koje ostaju da se izvrše na osnovu ugovora.

Suštinska promena okolnosti ne može se navesti kao razlog prestanka ugovora ili povlačenja iz njega:
a) ako se radi o ugovoru kojim se određuje granica; ili
b) ako suštinska promena proizilazi iz kršenja od strane članice koja se na njega poziva, bilo obaveze ugovora bilo svake druge međunarodne obaveze u odnosu na svaku drugu članicu ugovora.

Ako se članica može, prema prethodnim tačkama, pozvati na suštinsku promenu okolnosti kao na razlog prestanka ugovora ili povlačenja iz njega, ona se na njega može isto tako pozvati samo radi obustave primene ugovora.

U odnosu na Vašingtonske sporazume, situacije predviđene članovima 61 i 62 Konvencije lako je zamisliti: pretpostavimo da na predstojećim američkim predsedničkim izborima Donald Tramp ne dobije još jedan mandat, i da nova američka administracija promeni svoju spoljnu politiku u toj meri da odustane od njegovih planova i ciljeva koji su bili motiv za zaključenje Vašingtonskih sporazuma. Šta bi se u tom slučaju dogodilo?

Najpre, neke njjihove odredbe (iz tačaka 3, 7 i 10) biće nemoguće izvršiti bez aktivnog učešća odgovarajućih vladinih agencija SAD. Izostanak tog učešća značio bi nastupanje stiuacije iz člana 61 Konvencije (Nastanak situacije koja čini izvršenje nemogućim) i te odredbe bi prestale da važe.

Dalje, neke druge odredbe (koje se ne odnose neposredno na međusobne odnose ugovornih strana) očigledno su zaključene upravo imajući u vidu interes sadašnje američke administracije za njihovu sadržinu: radi se o tačkama 8, 9, 13, 14 i 16. U svim ovim slučajevima animus contrahendi obe ugovorne strane bio je taj interes; nastupanje okolnosti u kojima nova američka administracija taj interes više ne bi imala (ili bi, možda, imala i suprotan interes) značilo bi suštinsku promenu okolnosti (rebus sic stantibus) u toj meri u kojoj bi dalje održavanje ovih odredaba na strani bilo ne samo besmisleno, nego i štetno, za obe ugovorne strane.

Dakle, od šesnaest tačaka Vašingtonskih sporazuma čak polovina, njih osam, je, neposredno ili posredno, uslovljena opstankom administracije Donalda Trampa. Samo onih drugih osam, koji se tiču direktno ugovornih strana i njihovih međusobnih odnosa (tačke 1, 2, 4, 5, 6, 11, 12 i 15) imale bi smisla i posle eventualnog nastupanja te nove okolnosti.

Zato ćemo ovaj tekst – koji smo započeli korisnim savetom jednog Francuza (za kojeg su savremenici pričali da je jedini imao hrabrosti da svom kralju Luju XIV kaže istinu) – završiti poznatom ciničnom opaskom jednog drugog Francuza, Šarla de Gola, o međunarodnim ugovorima:

“Ugovori su vam kao ruže, ili mlade devojke. Oni traju dokle traju.”